金融视界 | 如何管理地方政府专项债券资金？

随着地方政府专项债券发行规模的扩大，规范管理专项债券资金，确保专项债券资金专款专用的要求日渐迫切。但因财政部未出台相关监督管理文件，各地市财政部门为规范地方政府专项债券资金管理，提高资金使用效益，结合各地实际情况制定了相关的地方政府专项债券资金管理办法。本文将结合各省、各地市财政部门制定的办法分析地方政府专项债券资金管理方法，以期对政府专项债券资金管理，防范政府专项债券风险提供些许帮助。

一、已出台地方政府专项债券资金使用管理办法的各地市情况梳理

法规名称	文号	日期	主要内容
《四川省地方政府债券资金管理暂行办法》	川财金〔2016〕102号	2016年11月16日	第十四条地方政府债券资金应当纳入国库集中支付。市县财政部门应当严格按照财政国库管理制度有关规定、协议约定和履行情况及时足额拨付地方政府债券资金。第十八条省级部门（单位）和市县财政部门应当于约定还本付息日的10个工作日前将还本付息资金缴付省财政厅。第二十条年度终了，相关部门（单位）应付未付款项，本级财政部门在下年度财政支出预算中予以扣收；下级财政部门应付未付款项，上级财政部门在办理年终结算时采取专项上解方式予以扣收。
《陕西省地方政府债券资金管理办法》	陕财办预[2019]32号	2019年3月15日	第三十六条各级还款主体（指使用专项债券资金的项目单位）应按照批复或转贷约定，及时足额向同级财政缴纳应当承担的债券还本付息等资金。第三十九条各级财政对项目单位未按时缴纳到期专项债券本金、应付利息、发行费用的，应通过预算扣除、债务资产处置等方式及时收回相关资金，并启动相关应急处置预案，切实防范债券违约风险。
《徽州区地方政府专项债券资金管理暂行办法》	-	2019年8月21日	第三条专项债券坚持“谁用谁还、风险自担” ， “借、用、管、还”相统一，专项债券对应项目实行“封闭运行，收支自求平衡”，项目主管部门、项目单位应有明确的债券偿还计划，并确保项目收益稳定。第十八条项目单位为预算单位的，专项债券资金留存同级国家金库，根据项目进度办理支付。项目单位为区属国有企业等非预算单位的，由项目单位在商业银行开立独立于日常经营账户的专项债券资金管理专用账户，用于专项债券募集资金的接收、存储及划转，并将开户信息报送项目主管部门和财政部门备案。同一个项目单位发行两个或两个以上专项债券所募集的资金，应分别设立独立的债券资金专户。
《广安市新增地方政府债券资金管理办法》	广安府办发[2018]32号	2018年6月22日	第十五条新增债券资金纳入国库管理，严格按照《财政总预算会计制度》规定进行核算。第二十一条年度终了，相关部门（单位）应付未付债券本息，本级财政部门在下年度财政支出预算中予以扣收；下级财政部门应付未付债券本息，上级财政部门在办理年终结算时采取专项上解方式予以扣收。
《黄山市市级项目收益与融资自求平衡专项债券资金管理暂行办法》	-	2019年8月29日日	第十八条项目单位为市属国有企业等非预算单位的，由项目单位在商业银行开立项目收益专项债券资金管理专用账户，用于项目收益专项债券募集资金的接收、存储及划转，并将开户信息报送项目主管部门和财政部门备案。
《祥云县政府新增专项债券资金管理办法（试行）》	祥政办通[2020]47号	2020年6月18日	第七条县财政部门在收到省州转贷的债券资金后，按照相关规定，及时将专项债券资金拨付下达到项目实施单位按规定开设的债券资金专用账户，实行专户存储、专账核算、专项使用。第十二条新增专项债券资金使用的项目主管部门、项目实施单位应按照规定开立债券资金专用账户，实行专户存储、专账核算、专项使用，债券资金专用账户不得存放非债券资金或用作其他用途。项目实施完成后，债券资金专用账户要及时销户。临时闲置的债券资金，只能用于办理专户内定期存款、结构性存款等风险低的保本投资，由此产生的收益必须统筹用于还本付息，并定期披露有关情况。
《临汾市专项债券资金管理暂行办法》	临财预[2020]32号	2020年2月26日	第三条专项债券坚持“谁用谁还、风险自担” ， “借、用、管、还”相统一，专项债券对应项目实行“封闭运行，收支自求平衡”，项目主管部门、项目单位应有明确的债券偿还计划，并确保项目收益稳定。第十六条项目单位为预算单位的，专项债券资金原则上留存同级国家金库，根据项目进度办理支付。有特殊情况的，根据单位申请财政审核拨付。第十七条项目单位为非预算单位的，由项目单位在商业银行开立独立于日常经营账户的专项债券资金管理专用账户，用于专项债券募集资金的接收、存储及划转，并将开户信息报送项目主管部门和财政部门备案。同一个项目单位发行两个或两个以上专项债券，应分别设立独立的债券资金专户。第二十三条财政部门设立专项债券还本归集户，项目单位在3年项目建设期后自第4年起，项目本金按偿还年限结合收益平衡方案平摊入每个年度，分年度缴入专项债券还本归集户，确保拥有足额的还本资金。第二十六条专项债券还本归集户，在不影响资金使用的前提下，可在监管银行办理能够随时支取的各类存款类产品，资金收益用于偿还专项债券本金及利息。

二、地方财政部门如何做好地方政府专项债券资金管理工作

根据目前各省、各地市财政部门颁布的地方政府专项债券资金管理办法规定，做好地方政府专项债券资金管理工作主要包括专项债券形成的资产安全、专项债券资金使用、项目收入归集及违约责任的承担方面。

1、专项债形成的资产安全

要实现专项债券项目收入专项用于偿还专项债券本息，应首先确保专项债券形成资产的安全。《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》规定“地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保”，禁止将专项债券对应资产设置抵质押等相关担保措施，即是为了防止出现优先受偿的担保债权，从而影响专项债券本息的偿还。因此，各级财政部门对于各类专项债券对应项目形成的国有资产和权益，应当严格遵守国有资产管理相关规定，按照专项债券发行时约定的用途管理使用，债券存续期内，严禁将专项债券对应的资产和权益用于担保和抵押，专项债券对应资产和权益在债券未偿还完毕前不得转移或划拨。

2、专项债券资金使用

关于实践中如何确保专项债券资金专款专用，并及时监督债券资金的使用与及时披露，目前财政部未制定相关管理办法或指导意见，各省级、地市财政部门参照国家发改委印发的《项目收益至安全管理暂行办法》和证监会印发的《公司债券发行与交易管理办法》的债券资金管理规定，制定了相关政府专项债券资金管理使用办法。具体为：

基于项目实施单位既包括地方政府部门、事业单位，亦包括国有企业，因此对于项目实施单位为预算单位的，其资金的使用已纳入财政的有效监管，无需开设债券资金专户单独存放，专项债券资金留存同级国家金库，根据项目进度办理支付；对于项目实施单位为非预算单位的，则建议要求其在商业银行开设独立于日常经营账户的专项债券资金管理专用账户，用于专项债券募集资金的接收、存储及划转。同时为防范债券资金的专款专用，财政部门可要求项目单位与开户行签订账户管理服务协议，银行监管专项债券资金用途和程序的合法合规使用。

实践中关于临时闲置的债券募集资金和偿债资金专户能否办理定期存款、结构性存款等，我们认为在法律、行政法规没有明确规定的情况下，此种地方财政部门的规定缺乏上位法依据，但从资金保值增值的角度，在项目实施单位对缴入的还本资金出具同意办理定期存款或结构性存款的书面文件或就该债券募集资金、偿债资金的使用向投资人进行信息披露的情况下，该种资金运用并不存在损害投资人利益、项目实施主体利益或社会公共利益，具有一定的合理性。

3、对未按时足额缴付专项债券本息的设置违约责任承担的规定

对市县财政部门未按时足额缴付专项债券还本付息资金的，可按照转贷协议约定计算罚息，并可在办理年终结算时采取专项上解方式进行扣收；对项目实施单位未按期支付还本付息资金的，可在下年度财政支出预算中予以扣收或设置第三方承担的连带责任保证，并可通过绩效考核评价扣减或暂停相关市县后续债券资金安排。

综上，鉴于财政部未出台专项债券资金使用管理的相关文件，为防范政府专项债券资金的使用风险，地方财政部门可结合当地实际情况完善专项债券发行、建设、运营、资金管理等项目全生命周期的风险防控制度，保障专项债券资金的合法合规运行。