行政机关所作行政行为因作出原因的不同，在实践中大致可分为依申请作出行政行为和依职权主动作出行政行为两类。对于行政不作为类行政诉讼案件如何适用行政诉讼起诉期限规定的问题，现行法律规定中对行政不作为案件起诉期限的规定仅限于依申请作出行政行为中出现行政不作为的情形，而对于行政机关应主动履职情形中出现行政不作为时是否适用行政诉讼起诉期限的问题未进行明确规定。司法实践中普遍认为在行政机关应主动履职情形中出现行政不作为的，行政相对人对此提起行政诉讼不适用行政诉讼起诉期限的规定，不存在超过起诉期限的情形。本文将结合实务案例对此问题予以阐述。

01现行法律对行政不作为起诉期限的规定

关于行政不作为的起诉期限，《行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”

由此规定可以看出，《行政诉讼法》规定行政不作为的起诉期限起算时间点为“行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的”，即本条规定针对的是行政机关依申请作出行政行为情形下出现行政不作为时行政相对人提起诉讼应遵守的起诉期限，而对于行政机关应主动履行法定职责情形下出现行政不作为时是否适用行政诉讼起诉期限规定，现行法律、司法解释尚无明确规定。

02行政机关依申请作出行政行为情形中行政不作为案件适用起诉期限相关法律规定

按照《行政诉讼法》及相关司法解释规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其合法权益的，行政机关在法定期限内不履行的，公民、法人或者其他组织可以提起诉讼。例如：某有限责任公司向市场监督管理部门申请办理公司股东变更工商登记，行政机关依据其申请作出行政行为或行政不作为，即属于行政机关依申请作出行政行为或行政不作为。

在此种情形下，如行政机关对某公司的申请未在法定期限内作出行政行为，即构成行政不作为。某公司如对行政机关行政不作为不服而提起诉讼的，则应当在行政机关依法履职法定期限届满后六个月内提起诉讼，否则将出现超过起诉期限的法律风险。

03行政机关应主动履职情形中出现行政不作为的案件不适用起诉期限相关法律规定

关于行政机关应主动履职的事项，在实践中主要包括行政机关对房屋征收拆迁进行安置补偿、对违法行为进行调查处理等。例如：在（2016）******法行申4305号“董永祥、山西省大同市城区人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审审查与审判监督案件”中，原告董永祥认为城区人民政府于2011年违法强拆其商铺，向人民法院提起诉讼，请求确认城区人民政府强拆行为违法，同时判令城区人民政府给予安置补偿并向其道歉。人民法院经审理后认为：原告所提确认城区人民政府强拆行为违法并赔偿损失的诉讼请求已超过行政诉讼起诉期限，因此予以驳回。

但对于原告所提要求城区人民政府履行安置补偿职责是否超过起诉期限的问题，******人民法院再审认为“城区政府作为拆迁实施主体，其于2011年8月4日拆除董永祥享有合法产权的房屋后，即因该拆除行为而负有对董永祥进行安置补偿的法定职责，城区政府应依职权及时有效履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。”

因此，人民法院认为在本案中城区政府始终未作出安置补偿行为，城区政府对董永祥作出安置补偿行为的作为义务仍然存在，由此判决城区政府在一定期限内对董永祥履行安置补偿职责。

综上，通过比较行政机关应主动履职情形中出现行政不作为和行政机关依申请作出行政行为情形中出现行政不作为两种情况下行政诉讼起诉期限适用问题可知：在行政机关应主动履职情形中出现行政不作为的，行政相对人对此提起行政诉讼不适用行政诉讼起诉期限的规定，不存在超过起诉期限的情形。

李劲律师

政府法律事务部部长；山西大学行政法学硕士；致力于行政法、民商事等专业事务研究和律师实务。