“两票制”是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）、境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理）可视同生产企业。药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但***多允许开一次发票。
一、山西省“两票制”推行的背景
2017年4月20日山西省医改办等八部门联合印发《山西省推行公立医疗机构药品采购“两票制”实施方案》（晋医改办发〔2017〕27号），决定从今年8月1日起，全省公立医疗机构采购药品******实行“两票制”。目前太原市、运城市公立医疗机构已经******实行“两票制”。山西省“两票制”的推行来势凶猛，要求各市、各部门把推行“两票制”工作纳入医改工作绩效考核重要内容。
“两票制”意在减少药品流通环节，扼制虚高的药价。药品是******疾病的物质，具有生命关联性、公共福利性和高度专业性，同时也是具有高度经济价值的商品，可以带来滚滚利润。公共利益和商业利润的冲突成为药品领域的常见现象。
二、两票制对山西医药行业的冲击和影响
1、打击“过票洗钱”，专业“过票”公司逐渐消亡。
“过票”通常理解为：不具有药品经营权限的医药生产企业或个人（无证经营者）使用有证企业的票据进行的经营行为。
过票行为违反《药品流通监督管理办法》第十五条：“药品经营企业不得向任何单位和个人提供经营柜台、摊位、发票、纳税及证、照等，为其经营药品提供条件，出租、出借、转让《药品经营企业许可证》。”
2、商业进一步集中，二级及以下医药代理商消亡。
“两票制”出台以前，由于过票需求、医疗行业信息高度不对称，医疗领域不断研发出新的研究成果、新的药品，但医院和医生未必及时了解到该新成果、新药品，再加上偏远地区信息欠发达，导致实际销售过程中，出现层层代理、逐级推广。药品从出厂到医院有时候需要开五、六次票，到偏远地区甚至七、八票。
“两票制”推行之后，将促使当前药品流通格局发生重大调整，对于做分销业务的代理商来说，不掌握终端客户的中间多余的二级、三级、四级代理等都将被压缩掉，包括过票商和二级及以下代理商，***终剩下一级代理商。二级及以下代理商或跻身一级代理商、或被兼并、或转型做物流配送企业、或另谋出路。流通行业面临大鱼吃小鱼的行业洗牌，地市级配送商或将迎来新的机遇。大型医药商将变得更大，商业集中度将进一步提高。
3、药价“低开高走”转变为“高开高走”。
一直以来虚高的药价中，包含了：生产成本、配送成本、利润、公关招标部门成本、公关院方成本、医生回扣、统方费、医药代表收入、洗钱逃税成本等。
两票制虽然出台，但短期内医生回扣、公关、推广等费用并没有******，这部分费用仍然需要支付，随着过票商的消失，生产厂商自然就要承担起洗钱、套现的风险来支付上述费用。因此生产厂商开出的******票价格势必增高。
三、“两票制”******推行后面临的问题及法律思考
1、商业集中、行业洗牌，必然面临企业间的并购。企业并购后药品采购合同作为资产收购、资产重组的重要组成部分，应当考虑该药品采购合同在实践中转让的可行性。若目标公司通过政府药品集中采购平台的招标方式获得特定药品供应商的资格，那么该目标公司与公立医疗机构之间签订的特定药品采购合同能否转让？
从法律上讲，如果该药品采购合同的转让已经征得该公立医疗机构的同意，则该转让即为有效。但在实务操作层面，这将构成公立医疗机构的违规网下采购事件。甚至有可能因为目标公司当初在投标的时候具有特定资质，而收购公司目前尚不具有该资质，无法满足投标响应条件，更有可能无法继续履行与公立医院之间的合同。
2、流通环节的压缩，甚至由“两票制”再压缩到“一票制”，因此生产企业短时间内需要自己组建销售推广队伍，原医药代表、自然人代理商将是新建队伍的主力军，被生产企业招入麾下，担负起终端推广业务。再加上企业并购带来的人员安置，会面临劳动用工的法律风险。依据法律规定，用人单位不仅需要签订规范的劳动合同，还必须履行缴纳社会保险等强制义务，且不以员工本人的声明放弃而豁免责任。
3、“低开高走”转变为“高开高走”使得生产企业销售收入大幅增长，企业缴纳税款也应当相应同步增加。为了满足推广费用、医生回扣、公关费等，发票冲账问题、洗钱套现问题也会摆在面前。这些问题一旦被核实，逃税罪、虚开增值税专用发票罪等法律风险将在所难免。我国刑法对单位犯罪采取双罚制，即企业判罚金，企业负责人和直接责任人承担刑事责任。
综上，政策出台的密集、医改步伐的加快并不能在短期内******抑制虚高的药价，尚且需要一个缓冲阶段，待配套政策和法律法规的出台、供应链的完善、市场经济的无形调控才能逐渐克服“两票制”推行后给整个山西乃至全国医药行业带来的种种不适感。届时，虚高药价的走低才会水到渠成。
吕淼淼 律师
