2023年新修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称“新《公司法》”）第三十三条第三款规定“公司登记机关可以发给电子营业执照。电子营业执照与纸质营业执照具有同等法律效力。”新《公司法》新增电子营业执照的规定，确定电子营业执照与纸质营业执照具有同等法律效力，为进一步减少公司类市场主体办事成本、提供了明确的法律依据，也是本次新《公司法》修订深化商事制度改革、优化营商环境的具体体现。公司应当学习了解电子营业执照的使用规定，更好地为公司赋能增效。 一、什么是电子营业执照？ 2017年国家工商行政管理总局发布《工商总局关于******推进企业电子营业执照工作的意见》，其中第二条第（一）款明确规定“电子营业执照是以工商总局为全国统一信任源点，载有市场主体登记信息的法律电子证件，由工商行政管理部门依据国家有关法律法规、按照统一标准规范核发，与纸质营业执照具有同等法律效力，是市场主体取得主体资格的合法凭证，具有法律意义上的证据性和权威性。” 2018年国家市场监督管理总局印发的《电子营业执照管理办法（试行）》第二条第二款规定“本办法所称电子营业执照，是指由市场监管部门依据国家有关法律法规、按照统一标准规范核发的载有市场主体登记信息的法律电子证件。” 二、电子营业执照有什么优势？ 相对于纸质营业执照不易保存、授权繁琐以及存在造假、冒用的法律风险，电子营业执照可以全国通用、不受地域限制；以国家市场监督管理总局为全国统一信任源点、防止交易过程中的假冒和欺诈行为；可以随时通过移动终端授权他人管理和使用、实现信息共享。因此，可以说电子营业执照具有权威性、便利性、通用性、安全性等优势，为公司开展线下线上业务提供安全保障。 三、电子营业执照有什么用途？ 《电子营业执照管理办法（试行）》第十条规定“电子营业执照适用于需要提供市场主体身份凭证的场合，包括但不限于下列情形：（一）出示营业执照以表明市场主体身份，或使用营业执照进行市场主体身份认证和证明的；（二）办理市场主体登记注册业务的；（三）以市场主体身份登录网上系统或平台，办理各项业务、开展经营活动的；（四）登录国家企业信用信息公示系统报送年度报告、自主公示信息的；（五）以市场主体身份对电子文件、表单或数据等进行电子签名的；（六）在互联网上公开营业执照信息和链接标识的；（七）授权相关个人或单位共享、传输或获取其市场主体数据信息的；（八）按照法律、法规和相关规定需要使用和提供营业执照的。” 根据办法规定及实务观察，目前电子营业执照可以在纳税缴费、社会保障、医疗保障、住房公积金、招投标、交通运输、公共资源交易、金融服务、行政执法、市场监管等领域广泛使用。 四、公司如何领取和使用电子营业执照？ 一是申领主体。《电子营业执照管理办法（试行）》第七条规定“市场主体设立登记后首次领取和下载电子营业执照，以及办理变更登记后重新领取和下载电子营业执照，应由经市场监管部门登记的公司的法定代表人、合伙企业的执行事务合伙人、个人独资企业的投资人、个体工商户的经营者、农民专业合作社的法定代表人以及各类企业分支机构的负责人（下称法定代表人）领取和下载。”根据办法规定，公司电子营业执照应当由经市场监管部门登记的公司的法定代表人进行领取和下载，目前国家市场监督管理总局已经推出“电子营业执照”小程序，公司法定代表人可以通过微信或支付宝，搜索“电子营业执照”小程序，按照提示完成身份认证和人脸识别后即可下载领取公司电子营业执照。 二是使用主体。《电子营业执照管理办法（试行）》第八条规定“法定代表人领取电子营业执照后，可自行或授权其他证照管理人员保管、持有、使用电子营业执照。市场主体对其电子营业执照的管理和授权使用行为的合法性、真实性、合理性等负责。”公司法定代表人领取电子营业执照后，可以自行管理、使用，也可根据公司内部管理需要，将电子营业执照授权专人（如证照管理人员）负责日常的使用管理，被授权人员在取得法定代表人或者证照管理人员的授权后，可以下载电子营业执照办理相关业务。如公司证照管理人员变更的，公司法定代表人也可以重新进行授权。 三是重新下载。《电子营业执照管理办法（试行）》第九条规定“市场主体办理涉及营业执照记载事项变更登记的，原下载至移动终端的电子营业执照需重新下载。变更法定代表人登记的，原法定代表人下载的电子营业执照将无法继续使用，新任法定代表人需要重新下载电子营业执照。”公司营业执照记载事项变更登记的，应当重新下载电子营业执照，如变更登记事项为法定代表人，则由新任法定代表人下载。 在数字化浪潮的时代背景下，电子营业执照作为市场主体的“电子身份证”，正逐渐成为优化营商环境、提升政务服务效能的重要手段，公司作为从事经营活动的重要市场主体，应当更好地了解和应用电子营业执照，充分享受电子政务带来的便利。

前言 随着社会经济的不断发展，我国迎来了公路、铁路、输气管道、输电线路等大型基础设施以及建筑物的建设浪潮。同时，我们也看到，因建设项目压覆矿产资源产生的纠纷也逐渐增多。作为矿业权人，了解建设项目压覆矿产资源的相关法律规定及制度，掌握权益保障关键点，尤为重要。 知识点一：建设项目压覆重要矿产资源应当按规定申请审批 《矿产资源法》第33条【1】规定，建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群，非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。从法律层面确定压覆重要矿床应当经过国务院授权的部门批准。原国土资源部发布的《国土资源部行政审批事项公开目录》明确“建设项目压覆重要矿床审批”属于行政许可审批类别。也就是说，压覆审批属于行政许可事项。 2010年，原国土资源部发布《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（下称“137号文”），进一步细化压覆审批规定。将需要办理压覆审批的标准细化为： ******，被压覆矿产资源属于重要矿产资源。137号文第2条规定，重要矿产资源是指《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。 第二，因建设项目实施，导致压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用。137号文第2条规定：“凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。未经批准，不得压覆重要矿产资源。建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。矿山企业在本矿区范围内的建设项目压覆矿产资源不需审批。”换言之，建设项目与矿区仅空间上的重叠等不会导致矿产资源不能开发利用的，不需要办理压覆审批。 知识点二：建设项目压覆重要矿产资源审批的流程（以山西为例） 依据137号文与《山西省自然资源厅、山西省发展和改革委员会、山西省财政厅、山西省交通运输厅、山西省行政审批服务管理局关于进一步规范省重点工程铁路公路建设项目压覆重要矿产资源补偿工作的通知》（下称“56号文”）规定，建设单位办理建设项目压覆审批并进行补偿的流程具体如下： 1.压覆矿产资源查询，合理确定项目选址。建设项目选址前，建设单位应当向各级自然资源行政主管部门查询拟建项目所在地矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。经查询建设项目压覆重要矿产资源的，建设单位应考虑调整选址方案，确定不能另行选址的，项目审批部门要组织选址论证，吸收矿产资源开采企业和建设单位意见。要优化线路，避免压覆或者尽量少压覆重要矿产资源。 2.编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，自行编制或委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。 3.将建设项目压覆重要矿产资源评估报告报送评审。编制完成建设项目压覆重要矿产资源评估报告后，建设单位应将其报送至自然资源主管部门。自然资源主管部门对建设项目压覆重要矿产资源评估报告组织评审，并依据专家论证意见，确认压覆范围和压覆的资源储量。***后，出具评审意见书。 4.签订意向协议。56号文第8条明确规定：“省重点工程项目所在地县（市、区）人民政府组织建设单位与矿业权人签订同意压覆重要矿产资源的意向协议，并出具做好压矿补偿协调工作的承诺书。”即在政府组织下，建设单位、矿业权人与政府签订意向协议。 5.签订补偿协议。建设项目压覆已设置矿业权的重要矿产资源，经评估导致其压覆区内重要矿产资源不能开发利用的，在矿业权系有偿取得的情况下，建设单位应当与矿业权人签订补偿协议。 6.申请办理建设项目压覆重要矿产资源审批。按照山西省自然资源厅办事指南，建设单位应持建设项目压覆重要矿产资源评估报告及评审意见书、建设单位关于压覆重要矿产资源的申请函、建设项目批准文件、补偿协议等材料办理审批手续。 知识点三：建设项目压覆重要矿产资源所涉及的责任 1.未获得许可即实施压覆行为，涉及行政违法 《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）第2条规定：“以压覆重要矿产资源批复文件作为转发用地批复及供地的条件。”因此，压覆审批是建设项目合法用地的必要条件，在未取得压覆审批许可即进行项目建设的情况下，会涉及违法用地。 2.未经许可即实施压覆行为，应承担侵权责任 《民法典》第1165条第1款规定：“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。”矿业权属于用益物权，是被法律保护的权益。在未获得自然资源主管部门压覆许可的情况下，建设单位实施压覆行为系对矿业权人合法权益的侵害，应承担侵权责任。 3.经过矿业权人同意实施压覆行为的，与矿业权人签订相关协议，承担补偿责任 建设单位与矿业权人达成一致的情况下，建设单位进行项目建设压覆矿产资源不构成侵权。建设单位应与矿业权人协商一致，通过签订补偿协议等方式，向矿业权人承担补偿责任。 知识点四：关于压覆补偿的相关事项（以山西为例） 1.压覆补偿主体 56号文第6条、第8条明确规定，压覆矿产补偿方式由建设单位与矿业权人共同确定，压覆矿产审批手续由建设单位申请办理，相关压覆矿产补偿事宜亦由建设单位负责。 2.压覆范围及压覆的资源储量 56号文第4条规定：“压覆重要矿产资源的省重点工程项目，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，自行编制或委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，并报送省自然资源主管部门。”第5条规定：“省自然资源主管部门对建设项目压覆重要矿产资源评估报告组织评审，并依据专家论证意见，确认压覆范围和压覆的资源储量。” 依据上述规定，建设单位自行或者委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。结合山西省市场监督管理局发布的《压覆矿产资源评估计算规范》（DB14/T 2446-2022）标准【2】，压覆重要矿产资源评估报告将涵盖调查依据、建设项目压覆矿产资源必然性论证、建设项目压覆矿产资源储量估算等内容。该报告由自然资源主管部门评审并依据专家论证意见，确认建设项目压覆范围和压覆的资源储量。 划重点：压覆范围和压覆的资源储量直接关系压覆补偿的计算。建议矿业权人积极参与到建设项目压覆重要矿产资源评估报告编制的过程中，提供相关材料，把控报告编制过程，避免对后续压覆补偿计算产生不利影响。 3.压覆补偿范围 137号文第4条规定：“补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。” 56号文第7条对137号文的规定进行细化，明确“压覆重要矿产资源补偿的范围如下：（一）资源类：主要为矿业权出让收益，即采矿权和探矿权出让收益。（二）投资类：主要为矿山建设投资。地下包括井巷工程、机器设备购置投资等；地上包括已建水、电、路等基础设施、房屋建筑物和构筑物投资等。”可以看出，56号文对补偿范围也限制为矿业权人的直接损失。 目前，对于建设项目压覆矿产对应的补偿范围尚无法律、行政法规的明确规定。司法实践中一般认为，137号文确立了矿业权压覆补偿范围原则上应包括的损失项目，尽管没有排除其他可能的损失，但蕴含着以直接损失为补偿的一般原则。特别是铁路、公路等相关建设项目往往涉及国家安全和发展利益，由此导致的矿业权压覆在某种意义上可以认定为系为了公共利益的需要。因此，参照137号文规定的精神，原则上将对矿业权人造成的直接损失作为补偿的范围符合当前阶段的基本国情，具体的补偿损失项目结合个案考虑。 划重点：无论是规范性文件的规定还是司法实务，均体现出补偿应以直接损失为限的倾向。但137号文与56号文对补偿范围的规定均不具有强制性。各地法院审理压覆补偿纠纷时，也存在支持矿业权人可得利益损失的情况。矿业权人可在前期谈判时，一并主张直接损失与间接损失，争取利益******化。 4.压覆补偿方式 目前，关于压覆矿产资源的补偿方式并无法律明文规定。56号文第6条列举的补偿方式可供参考： （1）货币补偿：由建设单位采用支付货币资金的方式，补偿矿业权人的压矿损失。 （2）股权调整：指矿业权人将获得的压矿补偿费用计入项目概算总投资，以股权方式进入建设项目，解决压矿补偿问题。 （3）权益抵顶：指建设单位与矿业权人协商，建设单位将经营权或其它权益作价抵顶压矿补偿的方式。 （4）矿业权出让收益核减：指压覆未全部缴纳矿业权出让收益的矿业权人，可采取核减矿业权出让收益的方式解决压矿补偿。其中矿业权人为全资国有企业，也可采取核减国有企业资产的方式解决压矿补偿。 （5）资源补偿：指对建设项目压覆重要矿产资源整体关闭的矿山，在当地资源条件允许的情况下，采取招拍挂方式出让资源解决压矿补偿。 5.压覆补偿涉及的协议 （1）意向协议 56号文第8条明确规定，省重点工程项目所在地县（市、区）人民政府组织建设单位与矿业权人签订同意压覆重要矿产资源的意向协议。第12条规定，建设单位作为甲方、矿业权人作为乙方、县（市、区）政府作为丙方。 56号文第9条规定：“为加快推进省重点工程项目建设，在签订压覆重要矿产资源意向协议后，建设单位即可进场组织项目建设，并同步向自然资源管理部门办理压矿审批手续，矿业权人不得阻碍、干扰参建单位的建设活动。”依据该规定，在仅签订意向协议的情况下，建设单位即可组织项目建设，矿业权人不得阻碍、干扰。 《民法典》第495条规定：“当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预订书等，构成预约合同。当事人一方不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任。”《******人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第6条第1款规定：“当事人以认购书、订购书、预订书等形式约定在将来一定期限内订立合同，或者为担保在将来一定期限内订立合同交付了定金，能够确定将来所要订立合同的主体、标的等内容的，人民法院应当认定预约合同成立。”依据该规定，意向协议明确在将来一定期限内订立补偿协议，能够确定将来所要订立合同的主体、标的等内容的，就构成预约合同，若当事人不按照意向协议订立补偿协议的，应承担违约责任。 划重点：综合上述规定，建设项目所在地人民政府组织签订同意压覆重要矿产资源的意向协议，建设单位作为甲方、矿业权人作为乙方，政府作为丙方。 其次，意向协议签订后，建设单位即可组织项目建设，在建设单位已建设的情况下，不利于矿业权人在压覆补偿谈判中占据主动权。 第三，意向协议签订后，存在建设单位不签订补偿协议的可能。因此，建议在意向协议中明确约定未来所订立补偿协议的主体、标的、期限、压覆矿区价值评估的期限、标准及方式、建设单位不订立补偿协议的违约责任等内容，尽可能提高意向协议的完备性。关于建设单位不订立补偿协议的违约责任，可以“履行补偿协议后矿业权人的可得利益”为标准确定。 （2）补偿协议 56号文第8条规定，建设单位应与矿业权人就压覆重要矿产资源签订补偿协议，补偿协议是办理压覆审批的必备文件。 划重点：补偿协议是关系矿业权人取得压覆补偿的重要协议。协议内容一般包括建设项目信息、压覆范围、补偿标准、支付时间、同意压覆表示、违约责任等。矿业权人应尽可能完善协议条款，避免权益受损，维权受阻。 【1】《矿产资源法》第33条：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。” 【2】山西省市场监督管理局于2022年发布《压覆矿产资源评估计算规范》（DB14/T 2446-2022），第4.5条规定压覆范围指“根据相关法律法规、规程规范，为保障建设项目正常运行确定的矿产资源无法正常勘查开采的范围”，附录A压覆范围的确定第A.1条规定“建设项目与矿产地、矿业权重叠的需确定压覆范围”、第A.3条规定“对于地下开采的固体矿产，依据相关法律法规或《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》《有色金属采矿设计规范》《冶金矿山采矿设计规范》《煤炭工业矿井设计规范》等相关矿山开采设计规范确定压覆范围。”

规范性文件是指有关国家机关依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。根据制定主体不同，通常可分为党内规范性文件（党的机关制定）、行政规范性文件（行政机关制定）、监察规范性文件（监察委员会制定）、司法规范性文件（人民法院、人民检察院制定）等。 作为法律、法规、规章的重要补充，行政规范性文件已成为国家机关依法履行职能的重要方式。规范性文件的质量，直接影响国家的法治统一和政令统一，对其进行合法性审核，是确保规范性文件质量的一项重要措施，有利于从源头上防止违法文件出台，促使国家机关规范行使职权、严格履行职责，保障公民、法人和其他组织的合法权益。 为了确保规范性文件的合法性，我国制定有三项制度，分别为事前合法性审核制度、事后备案审查制度及补充附带审查制度。目前来看，规范性文件的事前合法性审核和事后备案审查均取得积极成效，囿于附带审查所处环节以及提出条件的特殊性，在保障规范性文件合法性上确存在一定的局限性，尽管如此，仍需要将附带审查作为补充。其原因在于，不少行政争议与其所依据的规范性文件有直接关联，规范性文件往往在具体适用过程中容易暴露出问题，在行政复议和行政诉讼中，对规范性文件进行附带审查，可以作为备案审查制度的有效补充和衔接，能够及时发现规范性文件存在的一些问题。从这个意义上来讲，规范性文件附带审查与规范性文件事前合法性审核、事后备案审查虽然所处的环节不一样，但依然有着内在的逻辑关系。 一、规范性文件附带审查的发展 行政诉讼、行政复议制度建构之初，都在受案范围上坚持“具体行政行为”的类型化标准，将制定行政法规和规章、制发行政规范性文件的“抽象行政行为”排除在外。1989年颁布的《行政诉讼法》和1990年制定的《行政复议条例》均规定，“行政法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令”不属于受案范围。 1999年在制定《行政复议法》时，经过反复论证和研究，***终以“在对具体行政行为申请行政复议时”一并提出审查申请的方式(第7条)，将行政规范性文件纳入行政复议审查范围。 2000年出台《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》时，在第62条中规定，人民法院审理行政案件可以在裁判文书中引用“合法有效”的规范性文件。在行政诉讼法欠缺对行政规范性文件依申请一并审查规定的情况下，上述可法解释的规定使得法院主动审查行政规范性文件的合法性成为隐性要求，也正是基于此，行政诉讼实践中也产生了主动审查的若干案例。 2014年修订《行政诉讼法》时，对规范性文件的审查问题采取了与行政复议法相同的“一并”依申请审查策略。至此，规范性文件附带审查制度正式纳入《行政诉讼法》。 二、规范性文件附带审查的行政诉讼规定 关于规范性文件附带审查，主要规定于《行政诉讼法》第五十三条、第六十一条，以及《行政诉讼法司法解释》第十一部分“规范性文件的一并审查”******百四十五条至一百五十一条。根据上述规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门执行的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并对该规范性文件（不含规章）进行审查。 由此可知，公民、法人或者其他组织向人民法院提出一并审查规范性文件是建立在对行政行为起诉的基础上，主要目的是通过证明规范性文件存在违法之处，从而证明被诉行政行为违法或无效的效果，因此规范性文件审查是一个附带行为，不会作为独立案件受理。 （一）审查流程 1、听取意见 人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。 因为规范性文件的合法性可能影响众多行政执法行为的合法性，甚至可能涉及到行政赔偿问题，因此，如果发现规范性文件可能存在不合法的，人民法院有义务听取规范性文件制定机关的意见，以保证对于规范性文件审查的准确性和权威性。具体方式可以是在法庭上听取意见，可以采取发送公函的方式要求执行机关出具证明材料。 2、出庭陈述 制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。法院不能强制执行机关进行出庭陈述，但制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院有准许的义务。 3、不配合不阻止审查 行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。 （二）审查内容 1、主体是否合法，关键在于审查该规范性文件所针对的事项是否属于该制定主体的主管范围。 2、是否超越法定职权，关键在于审查其是否行使了应当由其他主管部门、上级部门或者立法部门等行使的法定权限，是否超越了其法定的职权范围。 3、内容是否合法，主要从其具体规定是否符合上位法、制定目的是否正当、是否符合法律的基本原则、是否有事实依据等角度进行审查。 4、程序是否合法，主要指制定时是否履行了法定程序或者遵循了正当程序的要求。 （三）后续处理 1、司法裁判 虽然规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但实际上，在司法实践中，人民法院经审查认为行政行为依据的规范性文件合法，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法性的依据，并在裁判理由中予以阐明。也就是说，法律并未赋予法院对规范性文件进行司法审查后可以直接作出否定性评价（不能直接宣告该规范性文件违法或无效），只是不作为认定被诉行政行为合法的依据。 2、处理建议/司法建议 ①人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。 ②人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关（联合发文：主办机关/共同上一级行政机关）提出修改或者废止该规范性文件的司法建议；并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。 接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。 3、层报备案 ①规范性文件不合法的，由作出生效裁判的法院将规范性文件报送上一级人民法院进行备案。 ②不合法的规范性文件系国务院部门制定的，司法建议应当层报******人民法院进行备案；系省级行政机关（不含职能部门）制定的，司法建议应当层报高级人民法院进行备案。 三、规范性文件附带审查的行政诉讼实务 （一）实证案例 1、梅某荣诉东台市民政局行政许可及一并审查规范性文件案（案件事实有所调整）。 梅某荣购置了车辆欲从事殡葬服务，向东台市民政府申请办理殡葬营运证（又称殡葬专用服务车辆许可证）。办理过程中，东台市民政局告知梅某荣缺少书面申请书、户籍所在地（某镇）出具的已划定殡葬车服务区域的意见以及梅某荣驾驶该服务车辆的驾驶证。后梅某荣向东台市民政局邮寄头灶镇政府答复意见，后因该意见不明确，东台市民政局向其作出答复，告知其应当补充所属镇划定的区域服务范围的明确意见。梅某荣不服，遂提起行政诉讼，请求法院判决确认东台市民政局作出的上述答复违法，并对东台市民政局作出答复所依据的《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》合法性进行审查。 经审查，法院认为东台市民政局适用《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》作出了被诉答复，该意见第三条“依据市相关规定，所有殡葬专用车须按所属镇（区、场）划定的区域服务范围并报民政局审定后从事营运”的规定，并无上位法的依据，东台市民政局以此要求梅某荣提交所在镇区域范围意见，属于违反上位法规定增设的行政许可条件，被诉答复适用法律、法规错误。江苏省东台市人民法院遂判决撤销该答复。 2、郑某琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案。 郑某琴与其父母郑某兴、张某香同户，均系浙江省温岭市西城街道某村村民。1997年8月，郑某兴户在个人建设用地补办申请中将郑某琴列为在册人口。2013年3月，郑某兴因拆迁复建提交个人建房用地申请时，在册人口中无郑某琴。温岭市人民政府根据《温岭市个人建房用地管理办法》有关“申请个人建房用地的有效人口计算：（一）本户在册人口（不包括应迁出未迁出的人口）”，以及《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》有关“有下列情形不计入安置人口：（一）……已经出嫁的妇女及其子女（含粮户应迁未迁）只能在男方计算家庭人口”之规定，认为郑某琴虽系郑某兴之女，其户口登记在郑某兴名下，但业已出嫁，属于应迁未迁人口，遂于2014年7月确认郑某兴户有效人口为2人，并审批同意郑某兴的个人建房用地申请。郑某琴不服诉至法院，请求判令撤销温岭市政府的审批行为，并重新作出行政行为；附带审查上述两个规范性文件并确认不合法。 经审查，法院认为，温岭市政府制定的《温岭市个人建房用地管理办法》以及《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》，将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外，显然与《妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。据此，判决撤销温岭市政府2014年7月25日作出的温政个许字（2014）585号《温岭市个人建房用地审批表》中同意郑某兴户新建房屋的审批行为，责令温岭市政府在判决生效之日起六十日内对郑某兴户的建房用地重新作出审批。 其后，人民法院向温岭市政府发送司法建议，政府及时启动了相关规范性文件的修订工作，并表示将加强规范性文件制定的审查工作。 3、袁某北诉江西省于都县人民政府物价行政征收一案。 袁某北的住房属江西省于都县中心城区规划范围。江西省于都县人民政府委托于都县自来水公司，根据袁某北户从2010年2月1日起至2015年11月的自来水使用情况，征收了袁某北户的污水处理费共计1273.2元。袁某北以于都县政府对其征收污水处理费违法为由，诉至法院，请求于都县政府全部退还已征收的污水处理费；依法对《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》的合法性进行审查。 经审查，法院认为，《污水处理费征收使用管理办法》第八条规定，向城镇排水与污水处理设施排放污水、废水的单位和个人应当缴纳污水处理费；此外，江西省发改委制定的《关于统一调整全省城市污水处理费征收标准的通知》《关于核定于都县城市污水处理费征收标准的批复》也确定污水处理费的征收范围是“在城市污水集中处理规划区范围内向城市排污管网和污水集中处理设施排放达标污水的所有用水单位和个人”。但《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》所确定的污水处理费征收范围却扩大至“于都县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人”，违反法律法规规章及上级行政机关规范性文件规定，不能作为于都县政府征收袁某北污水处理费的合法性依据。在袁某北未向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的情况下，于都县政府向其征收污水处理费没有事实和法律依据，应予返还。 此后，江西省高级人民法院向于都县政府发送司法建议，建议其对涉案规范性文件的相关条款予以修改。 4、孟某诉滨海县医疗保险基金管理中心不履行给付基本医疗保险金职责案。 孟某系滨海县某村的村民，从2016年起即参加了当地的新型农村合作医疗保险，并缴纳了保险费用。2017年5月22日孟某因驾驶汽车操作不当撞到道路中间的护栏，致身体受重伤，交警部门经调查后确认孟某负事故的全部责任。事故发生后，孟某经多家医院救治后出院，并分别于2018年1月和6月向滨海县医保中心申请补偿其相关医疗费用，滨海县医保中心以《盐城市新型农村合作医疗实施方案》《滨海县新型农村合作医疗补偿方案》中规定有“交通事故所发生的医疗费用不予补偿”为由，认为孟某因交通事故而产生的医疗费用，不在新型农村合作医疗的补偿范围。后孟某不服，依法提起诉讼要求为其补偿相关的医疗费用。 经审查，法院认为，关于保险基金的支付范围，《社会保险法》《江苏省新型农村合作医疗条例》均采用了否定列举式的立法技术，因交通事故受伤产生的医疗费用，不属于“应当由第三人负担医药费用”的情形。作为地方规范性文件，其有关社会保险基金支付范围的规定，不得与《社会保险法》《江苏省新型农村合作医疗条例》确立的新型农村合作医疗补偿规则相违背。《盐城市新农合实施方案》《滨海县新农合补偿方案》不应当将本案孟某所遭遇的单方交通事故产生的医疗费用排除在补偿范围之外。故滨海县医保中心依据《滨海县新农合补偿方案》的规定，拒******参保人孟某的医疗费用予以补偿，系适用法律错误，应予纠正。 5、苏州某客车制造有限公司诉财政部行政允诺案。 该案主要涉及到，在缺乏上位法依据的情况下，出于规范行政管理的考虑制定的《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》（财建〔2010〕230号）、《财政部 科技部 工业和信息化部 发展改革委关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（财建〔2013〕551号）两部规范性文件是否合法有效。 经审查，人民法院认为，新能源汽车补贴行为属于行政允诺，系授益性行政行为，其应当遵循法律优先原则，但在法律保留原则方面，却不必具有行为法依据，否则就会因为法律的滞后性导致行政行为丧失应有的灵活性和应急性。考虑到目前尚无相关的法律对新能源汽车补贴事项作出规定，新能源汽车的相关行业主管部门基于产业发展、环境保护等行政管理目标制定230号办法和551号通知，其中经过严格的论证程序并经国务院同意，而且就被诉决定所援引的230号办法第八条、第十六条和551号通知第二条的规定而言，其内容也具有合理性，并未与法律原则、法治精神相抵触，不违反法律优先原则，也具有法律保留原则所要求的组织法依据，应当认定为合法有效。 （二）宏观分析 关于行政规范性文件在行政诉讼中附带审查的实际情况，中国社会科学院法学研究所发布的《法治蓝皮书·中国法治发展报告（2024年）》显示，通过对近十年来“北******宝”案例数据库收录的8000余件规范性文件附带审查案件进行充分析，除“规范性文件附带审查”制度运行******年，即2015年案件数量为615件外，2016至2020年每年的案件数量均在千件以上，总体上呈现逐年上升趋势，但占全部行政案件的比重相对稳定。 研究人员从8000余件案件中，随机抽取了1000件案件作考察，考察后发现人民法院在规范性文件附带审查的过程中存在以下三方面问题：审查门槛不明；深入程度不足；裁判结果拘束力有限。 1、审查门槛不明 1000件案件中，仅有13.1%（131件）的案件***终做出了实体裁判，86.9%（869件）的案件中法院事实上并未受理当事人所提出的规范性文件一并审查请求。不受理的原因包括：当事人超期提出请求177件；当事人直接就规范性文件提起诉讼78件；当事人提出的本诉不能成立122件；当事人请求审查的规范性文件不是行政行为作出的依据277件；当事人就规章、法规、法律或党委文件提出审查请求105件；当事人请求审查的文件被认为是具体行政行为95件；其他15件。 2、深入程度不足 部分案件中法院采取了较为******和深入的审查标准，但对于大多数案件，法院的审查仍体现为明显的宽松倾向。这种宽松尤其体现在“没有上位法依据”和“抵触上位法”两项标准的运用上。 在上位法依据方面，法院基本不会因为上位法不够明确而否认规范性文件的合法性，甚至有时在上位法不存在的情况下，也会以行政需要等为由对规范性文件的合法性加以肯定。 在内容抵触审查方面，法院往往将抵触标准的判断简化为是否与上位法既有规定存在“明显的字面语义冲突”，而在上位法缺乏明确规定的情况下，部分法院仅以规范性文件与上位法没有明显的字面冲突或“未违反上位法的禁止性规定”为由，对其作出肯定评价，从而造成行政机关享有通过制定规范性文件来“自授权力”的空间。 3、裁判结果拘束力有限 根据行政诉讼法规定，法院经审查认为规范性文件不合法的，仅有权将其不作为认定行政行为合法的依据，尽管时常有法院在判决文书中作出规范性文件“违法”或“不合法”的表述，但这种判 决文书中作出规范性文件“违法”或“不合法”的表述，但这种判断的拘束力仅限于个案，立法并未赋予法院直接对违法规范性文件进行处置的权力，即不能直接宣告该规范性文件违法或无效。因此，在附带审查制度的后端，法院对违法规范性文件的处理亦有无力之感，附带审查的制度功能受到较大限制。 通过观察行政诉讼中行政规范性文件附带审查的现状可知，行政规范性文件附带审查制度在保障公民权益、推动依法行政方面依然发挥着不可替代的作用。通过人民法院向行政机关发送司法建议等方式，部分规范性文件的修订工作及时启动；同时，一些内容合理、体现环境保护理念、契合产业发展需求等未与法律原则、法治精神相抵触的规范性文件，其有效性也及时得到确认。不过，附带审查制度所处阶段的特殊性决定了在保障规范性文件合法性的过程中其只能起到“补充作用”，相比之下，事前合法性审核制度以及事后备案审查制度则发挥着更为关键及重要的作用。 需要补充的一点是，2019年5月印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》中，行政规范性文件合法性审核工作即被列为法治政府建设督察任务之一；2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》再次明确，“******落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。”2024年7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步******深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步提出，“完善重大决策、规范性文件的审查机制。加强政府立法审查。”由此可见，法治政府建设过程中，规范性文件的合法性审查工作将越来越重要，凭借专业知识与实践经验相结合的独特优势，律师必将大有可为。