前言 随着社会经济的不断发展，我国迎来了公路、铁路、输气管道、输电线路等大型基础设施以及建筑物的建设浪潮。同时，我们也看到，因建设项目压覆矿产资源产生的纠纷也逐渐增多。作为矿业权人，了解建设项目压覆矿产资源的相关法律规定及制度，掌握权益保障关键点，尤为重要。 知识点一：建设项目压覆重要矿产资源应当按规定申请审批 《矿产资源法》第33条【1】规定，建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群，非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。从法律层面确定压覆重要矿床应当经过国务院授权的部门批准。原国土资源部发布的《国土资源部行政审批事项公开目录》明确“建设项目压覆重要矿床审批”属于行政许可审批类别。也就是说，压覆审批属于行政许可事项。 2010年，原国土资源部发布《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（下称“137号文”），进一步细化压覆审批规定。将需要办理压覆审批的标准细化为： ******，被压覆矿产资源属于重要矿产资源。137号文第2条规定，重要矿产资源是指《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。 第二，因建设项目实施，导致压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用。137号文第2条规定：“凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。未经批准，不得压覆重要矿产资源。建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。矿山企业在本矿区范围内的建设项目压覆矿产资源不需审批。”换言之，建设项目与矿区仅空间上的重叠等不会导致矿产资源不能开发利用的，不需要办理压覆审批。 知识点二：建设项目压覆重要矿产资源审批的流程（以山西为例） 依据137号文与《山西省自然资源厅、山西省发展和改革委员会、山西省财政厅、山西省交通运输厅、山西省行政审批服务管理局关于进一步规范省重点工程铁路公路建设项目压覆重要矿产资源补偿工作的通知》（下称“56号文”）规定，建设单位办理建设项目压覆审批并进行补偿的流程具体如下： 1.压覆矿产资源查询，合理确定项目选址。建设项目选址前，建设单位应当向各级自然资源行政主管部门查询拟建项目所在地矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。经查询建设项目压覆重要矿产资源的，建设单位应考虑调整选址方案，确定不能另行选址的，项目审批部门要组织选址论证，吸收矿产资源开采企业和建设单位意见。要优化线路，避免压覆或者尽量少压覆重要矿产资源。 2.编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，自行编制或委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。 3.将建设项目压覆重要矿产资源评估报告报送评审。编制完成建设项目压覆重要矿产资源评估报告后，建设单位应将其报送至自然资源主管部门。自然资源主管部门对建设项目压覆重要矿产资源评估报告组织评审，并依据专家论证意见，确认压覆范围和压覆的资源储量。***后，出具评审意见书。 4.签订意向协议。56号文第8条明确规定：“省重点工程项目所在地县（市、区）人民政府组织建设单位与矿业权人签订同意压覆重要矿产资源的意向协议，并出具做好压矿补偿协调工作的承诺书。”即在政府组织下，建设单位、矿业权人与政府签订意向协议。 5.签订补偿协议。建设项目压覆已设置矿业权的重要矿产资源，经评估导致其压覆区内重要矿产资源不能开发利用的，在矿业权系有偿取得的情况下，建设单位应当与矿业权人签订补偿协议。 6.申请办理建设项目压覆重要矿产资源审批。按照山西省自然资源厅办事指南，建设单位应持建设项目压覆重要矿产资源评估报告及评审意见书、建设单位关于压覆重要矿产资源的申请函、建设项目批准文件、补偿协议等材料办理审批手续。 知识点三：建设项目压覆重要矿产资源所涉及的责任 1.未获得许可即实施压覆行为，涉及行政违法 《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）第2条规定：“以压覆重要矿产资源批复文件作为转发用地批复及供地的条件。”因此，压覆审批是建设项目合法用地的必要条件，在未取得压覆审批许可即进行项目建设的情况下，会涉及违法用地。 2.未经许可即实施压覆行为，应承担侵权责任 《民法典》第1165条第1款规定：“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。”矿业权属于用益物权，是被法律保护的权益。在未获得自然资源主管部门压覆许可的情况下，建设单位实施压覆行为系对矿业权人合法权益的侵害，应承担侵权责任。 3.经过矿业权人同意实施压覆行为的，与矿业权人签订相关协议，承担补偿责任 建设单位与矿业权人达成一致的情况下，建设单位进行项目建设压覆矿产资源不构成侵权。建设单位应与矿业权人协商一致，通过签订补偿协议等方式，向矿业权人承担补偿责任。 知识点四：关于压覆补偿的相关事项（以山西为例） 1.压覆补偿主体 56号文第6条、第8条明确规定，压覆矿产补偿方式由建设单位与矿业权人共同确定，压覆矿产审批手续由建设单位申请办理，相关压覆矿产补偿事宜亦由建设单位负责。 2.压覆范围及压覆的资源储量 56号文第4条规定：“压覆重要矿产资源的省重点工程项目，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，自行编制或委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，并报送省自然资源主管部门。”第5条规定：“省自然资源主管部门对建设项目压覆重要矿产资源评估报告组织评审，并依据专家论证意见，确认压覆范围和压覆的资源储量。” 依据上述规定，建设单位自行或者委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。结合山西省市场监督管理局发布的《压覆矿产资源评估计算规范》（DB14/T 2446-2022）标准【2】，压覆重要矿产资源评估报告将涵盖调查依据、建设项目压覆矿产资源必然性论证、建设项目压覆矿产资源储量估算等内容。该报告由自然资源主管部门评审并依据专家论证意见，确认建设项目压覆范围和压覆的资源储量。 划重点：压覆范围和压覆的资源储量直接关系压覆补偿的计算。建议矿业权人积极参与到建设项目压覆重要矿产资源评估报告编制的过程中，提供相关材料，把控报告编制过程，避免对后续压覆补偿计算产生不利影响。 3.压覆补偿范围 137号文第4条规定：“补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。” 56号文第7条对137号文的规定进行细化，明确“压覆重要矿产资源补偿的范围如下：（一）资源类：主要为矿业权出让收益，即采矿权和探矿权出让收益。（二）投资类：主要为矿山建设投资。地下包括井巷工程、机器设备购置投资等；地上包括已建水、电、路等基础设施、房屋建筑物和构筑物投资等。”可以看出，56号文对补偿范围也限制为矿业权人的直接损失。 目前，对于建设项目压覆矿产对应的补偿范围尚无法律、行政法规的明确规定。司法实践中一般认为，137号文确立了矿业权压覆补偿范围原则上应包括的损失项目，尽管没有排除其他可能的损失，但蕴含着以直接损失为补偿的一般原则。特别是铁路、公路等相关建设项目往往涉及国家安全和发展利益，由此导致的矿业权压覆在某种意义上可以认定为系为了公共利益的需要。因此，参照137号文规定的精神，原则上将对矿业权人造成的直接损失作为补偿的范围符合当前阶段的基本国情，具体的补偿损失项目结合个案考虑。 划重点：无论是规范性文件的规定还是司法实务，均体现出补偿应以直接损失为限的倾向。但137号文与56号文对补偿范围的规定均不具有强制性。各地法院审理压覆补偿纠纷时，也存在支持矿业权人可得利益损失的情况。矿业权人可在前期谈判时，一并主张直接损失与间接损失，争取利益******化。 4.压覆补偿方式 目前，关于压覆矿产资源的补偿方式并无法律明文规定。56号文第6条列举的补偿方式可供参考： （1）货币补偿：由建设单位采用支付货币资金的方式，补偿矿业权人的压矿损失。 （2）股权调整：指矿业权人将获得的压矿补偿费用计入项目概算总投资，以股权方式进入建设项目，解决压矿补偿问题。 （3）权益抵顶：指建设单位与矿业权人协商，建设单位将经营权或其它权益作价抵顶压矿补偿的方式。 （4）矿业权出让收益核减：指压覆未全部缴纳矿业权出让收益的矿业权人，可采取核减矿业权出让收益的方式解决压矿补偿。其中矿业权人为全资国有企业，也可采取核减国有企业资产的方式解决压矿补偿。 （5）资源补偿：指对建设项目压覆重要矿产资源整体关闭的矿山，在当地资源条件允许的情况下，采取招拍挂方式出让资源解决压矿补偿。 5.压覆补偿涉及的协议 （1）意向协议 56号文第8条明确规定，省重点工程项目所在地县（市、区）人民政府组织建设单位与矿业权人签订同意压覆重要矿产资源的意向协议。第12条规定，建设单位作为甲方、矿业权人作为乙方、县（市、区）政府作为丙方。 56号文第9条规定：“为加快推进省重点工程项目建设，在签订压覆重要矿产资源意向协议后，建设单位即可进场组织项目建设，并同步向自然资源管理部门办理压矿审批手续，矿业权人不得阻碍、干扰参建单位的建设活动。”依据该规定，在仅签订意向协议的情况下，建设单位即可组织项目建设，矿业权人不得阻碍、干扰。 《民法典》第495条规定：“当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预订书等，构成预约合同。当事人一方不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任。”《******人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第6条第1款规定：“当事人以认购书、订购书、预订书等形式约定在将来一定期限内订立合同，或者为担保在将来一定期限内订立合同交付了定金，能够确定将来所要订立合同的主体、标的等内容的，人民法院应当认定预约合同成立。”依据该规定，意向协议明确在将来一定期限内订立补偿协议，能够确定将来所要订立合同的主体、标的等内容的，就构成预约合同，若当事人不按照意向协议订立补偿协议的，应承担违约责任。 划重点：综合上述规定，建设项目所在地人民政府组织签订同意压覆重要矿产资源的意向协议，建设单位作为甲方、矿业权人作为乙方，政府作为丙方。 其次，意向协议签订后，建设单位即可组织项目建设，在建设单位已建设的情况下，不利于矿业权人在压覆补偿谈判中占据主动权。 第三，意向协议签订后，存在建设单位不签订补偿协议的可能。因此，建议在意向协议中明确约定未来所订立补偿协议的主体、标的、期限、压覆矿区价值评估的期限、标准及方式、建设单位不订立补偿协议的违约责任等内容，尽可能提高意向协议的完备性。关于建设单位不订立补偿协议的违约责任，可以“履行补偿协议后矿业权人的可得利益”为标准确定。 （2）补偿协议 56号文第8条规定，建设单位应与矿业权人就压覆重要矿产资源签订补偿协议，补偿协议是办理压覆审批的必备文件。 划重点：补偿协议是关系矿业权人取得压覆补偿的重要协议。协议内容一般包括建设项目信息、压覆范围、补偿标准、支付时间、同意压覆表示、违约责任等。矿业权人应尽可能完善协议条款，避免权益受损，维权受阻。 【1】《矿产资源法》第33条：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。” 【2】山西省市场监督管理局于2022年发布《压覆矿产资源评估计算规范》（DB14/T 2446-2022），第4.5条规定压覆范围指“根据相关法律法规、规程规范，为保障建设项目正常运行确定的矿产资源无法正常勘查开采的范围”，附录A压覆范围的确定第A.1条规定“建设项目与矿产地、矿业权重叠的需确定压覆范围”、第A.3条规定“对于地下开采的固体矿产，依据相关法律法规或《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》《有色金属采矿设计规范》《冶金矿山采矿设计规范》《煤炭工业矿井设计规范》等相关矿山开采设计规范确定压覆范围。”

2024年9月，中吕的服务客户多了一张崭新的面孔，中吕贾律师团队担任盘州宏源新能源有限公司常年法律顾问。六盘水市位于贵州西部乌蒙山区,是国家“三线”建设时期发展起来的一座能源原材料工业城市。如果说这里和山西有什么相似之处，同样的历史悠久、文化底蕴深厚、矿产资源富集，还有积极推进产业转型升级，大力发展新能源、新材料等新兴产业。此次法律服务跨越1700公里，中吕深耕资源能源领域在这个秋天结出了新的果实。 回想2014年6月，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，自此山西开启了轰轰烈烈的能源革命，能源产业转型升级不断涌现新亮点新成就，新能源产业欣欣向荣。作为长期深耕资源能源领域的专业化强所，中吕前瞻布局新能源领域，深度参与山西新能源市场的历史性变革。 山西能源革命如火如荼，中吕发起设立晋阳能源法务高峰论坛的想法应运而生。 2015年7月18日 ******届晋阳能源法务高峰论坛正式登台，论坛以“煤炭政策变革与市场化法律保障”为主题，紧贴时代发展脉搏，论坛主题分外抢眼。 2018年1月18日 第二届晋阳能源法务高峰论坛拉开帷幕，“能源革命新时代”成为第二届论坛的主题，其主题产生的时代意义更加重大。 2019年12月14日 第三届晋阳能源法务高峰论坛如期而至，论坛以“法治视角下山西能源革命的路径选择”为主题，举行的时间恰逢山西成为全国******省域能源革命综合改革试点这一伟大时刻。 2021年5月8日 第四届晋阳能源法务高峰论坛再上高峰，论坛以“碳达峰碳中和背景下企业的机遇和挑战”为主题，探索“双碳”实现机制，探讨绿色低碳制度创新 而今，中吕正在筹划第五届晋阳能源法务论坛，从传统能源到新能源，二十年能源领域专精，十年新能源领域求索，中吕始终如一，以深刻的理论研究和丰富的服务经验，赢得了诸多客户的信赖。 新能源项目具有项目审批手续多、占地范围广、项目复杂性强的特点，在项目开发建设的全流程中涉及的合规审查要素极多，贯穿于项目开发、项目选址、施工准备、项目建设、项目运营等各个环节中。中吕作为众多能源型央企、国企和大型企业集团的法律顾问，拥有深厚的专业积淀和全链条的法律服务能力。 01 地处黄土高原，风电这一新能源项目在山西具有天然优势。凭借能源领域的专业话语权，山西雁门关风力发电科技有限公司山西晋中寿阳松塔风电（98MW）项目开发、建设项目交到了中吕手上。项目总投资8亿元以上，中吕律师就项目开发建设的合法性、项目公司设立方案、项目办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产、征林征地等相关事宜提供服务。彼时正逢疫情期间，项目遭遇施工单位要求合同外大额增加吊装款、现场阻工事件频发等一系列问题。中吕律师按照“不给未来留隐患”和“确保国有资产不流失”的原则，多次奔赴现场与合作方、阻工村民进行谈判和讲解，为项目快速完成合同变更提供法律支持，***终在并网时间截止前帮助项目顺利通过电网公司并网验收，实现并网发电的目标。 02 能源企业并购重组是中吕的传统强项艺能，并购与新能源项目的结合，中吕更是得心应手。一新能源集团股份有限公司山西分公司拟收购9个“扶贫光伏扶贫电站”“风电项目”“农光互补光伏发电项目”“分散式风电项目”等，中吕律师为其提供法律尽职调查、并购方案设计等全过程法律服务，对拟收购项目存在的问题进行系统梳理、划分风险等级并设计收购方案，在较短的时间内出色完成了服务工作。 03 政策的深度研究，项目的高度完成，令中吕在新能源领域持续发光发热，有更多的企业选择中吕，相信中吕，华润新能源投资有限公司山西分公司、格盟国际新能源投资管理有限责任公司等纷纷向中吕抛出了橄榄枝。直至今日，中吕走出三晋大地，走入云贵高原，不断续写着能源新时代的专业故事。

山西是国家综合能源基地、能源革命综合改革试点，肩负着深化能源革命、推动低碳发展的历史使命。2019年5月29日中央******深化改革委员会第八次会议审议通过了《关于在山西开展能源革命综合改革试点的意见》，要求山西通过综合改革试点，努力在提高能源供给体系质量效益、构建清洁低碳用能模式、推进能源科技创新、深化能源体制改革、扩大能源对外合作等方面取得突破，加快建设煤炭绿色开发利用基地、非常规天然气基地、电力外送基地、现代煤化工示范基地、煤基科技创新成果转化基地“五大基地”。2020年9月，习近平总书记作出碳达峰、碳中和重大宣示，12月明确提出到2030年我国非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。2022年1月，习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习中明确提出，要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁******先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。新能源项目开发过程中土地指标已经成为制约项目发展的核心因素，如何在现有条件中发掘可供新能源开发的土地指标，已成为未来新能源项目能否实现双碳目标的必须考虑的问题。本文尝试结合山西采煤沉陷区的实际，分析这一“资源”在开发新能源项目过程中的积极作用。 一、山西省煤炭资源开发及采煤沉陷区的整体情况 山西省近40%省域面积地下存储着煤炭资源，全省94个县区储存煤炭资源。煤炭资源主要分布在大同、宁武、河东、西山、沁水、霍西六大煤田和浑源、繁峙、五台、垣曲、平陆五个煤产地。山西省煤种分布***为齐全，从北部的动力煤，中部的炼焦煤，到东南部的无烟煤，形成三大煤炭生产基地。共有煤矿1000座左右，分布在11个地市中的82个区/县，矿区总面积约为4000km²2021年全省原煤产量高达11.9亿吨，位居全国原煤产量******。 煤炭资源长期高强度、大规模、无限制地开采致使以采煤沉陷区为典型的地质灾害广泛存在于山西各个地区。其分布面积约为6500km²，主要集中在临汾、吕梁、长治、晋城、晋中及大同6个地市，占全省采煤沉陷区总面积的70%以上。结合第三次国土普查数据，山西省采煤沉陷区涉及林地占比******，占全省采煤沉陷区的42%；其次为耕地，占比25.7%；第三为草地，占比16.5%，三者合计占比85%。其中林地在临汾和太原分布***广，占采煤沉陷区林地总面积的35.2%；耕地在吕梁、临汾吉长治分布***广，占采煤沉陷区耕地总面积的50.5%；草地在大同和吕梁分布面积***广，占采煤沉陷区草地总面积的34.3%。其余土地利用类型依次为工矿用地（6.9%），其他土地（4.2%），园地（2.4%），交通运输用地（1.8%），水域及水利设施用地（0.4%），湿地（0.1%）。 山西煤矿开采沉陷主要分布在采空区边缘地区，以裂缝形式为主。轻度土地损毁分布面积***广，占沉陷区土地损毁总面积的 82%山西省采煤沉陷区范围内共有村庄5559个，受采煤沉陷影响的拟搬迁村庄数量为1221个。其中，已搬迁村庄占64%，仍有 400多个村庄未搬迁。 二、山西省新能源项目建设总体情况及十四五发展目标 《山西省可再生能源发展“十四五”规划》显示，“十三五”末，截至2020年底，山西可再生能源装机规模达3571万千瓦，其中风电装机1974万千瓦（居全国第4位），光伏发电装机1309万千瓦（居全国第7位），水电装机224万千瓦，垃圾和生物质装机64万千瓦。可再生能源装机占比达到34.38%，发电量占比达到14.67%。风电、光伏装机年均增速分别达到24.2%和63.1%。（如图一） （图一） 《山西省可再生能源发展“十四五”规划》提出，2025年，山西可再生能源发电装机规模达到8300万千瓦以上。其中，风电3000万千瓦左右、光伏5000万千瓦左右。实现新能源和清洁能源装机容量占比达到50%，发电量占比达到30%的目标。到2030年，山西新能源和清洁能源装机容量占比达到60%以上。中共山西省委、山西省人民政府《关于完整准确******贯彻新发展理念切实做好碳达峰碳中和工作的实施意见》提出，“2030年，新能源和清洁能源装机占比达到60％以上，风电、光伏发电总装机达到1.2亿千瓦左右。” 三、利用采煤沉陷区大规模开发新能源项目的可行性分析 （一）政策鼓励采煤沉陷区大规模开发新能源项目 1、国家发展改革委等9部委《“十四五”可再生能源发展规划》 2021年10月，国家发展改革委等9部委印发的《“十四五”可再生能源发展规划》指出，推进光伏电站开发建设，优先利用采煤沉陷区、矿山排土场等工矿废弃土地及油气矿区建设光伏电站。 2、中共山西省委、山西省人民政府《关于完整准确******贯彻新发展理念切实做好碳达峰碳中和工作的实施意见》 2013年1月，中共山西省委、山西省人民政府公布的《关于完整准确******贯彻新发展理念切实做好碳达峰碳中和工作的实施意见》指出，******推进风电光伏高质量发展。坚持集中式和分布式并举，统筹风光资源评估开发和国土空间约束，开展采煤沉陷区、盐碱地、荒山荒坡等光伏基地项目建设，打造多能互补的清洁能源基地。 3、《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》 2022年5月，国家发展改革委、国家能源局公布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》指出，大力推广生态修复类新能源项目。坚持生态优先，科学评价新能源项目生态环境影响和效益，研究出台光伏治沙等生态修复类新能源项目设计、施工、运维等标准规范，支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷区等矿区开展具有生态环境保护和修复效益的新能源项目。 4、《山西省可再生能源发展“十四五”规划》 2022年9月，山西省发展改革委、山西省能源局公布的《山西省可再生能源发展“十四五”规划》指出，重点推动风电和光伏发电基地化规模化开发。以风光资源为依托、以区域电网为支撑、以输电通道为牵引、以******消纳为目标，结合采煤沉陷区综合治理，兼顾生态修复、造林绿化与相关产业发展，统筹优化风电光伏布局和支撑调节电源，实施可再生能源+采煤沉陷区综合治理工程，建设一批生态友好、经济优越的大型风电光伏基地。依托“十四五”期间开工建设的外送输电通道，重点建设晋北风光火储一体化基地。依托采煤沉陷区、盐碱地、荒山荒坡等区域，重点建设忻朔多能互补综合能源基地、晋西沿黄百里风光基地。依托区域电网消纳能力提升，创新开发利用方式，重点建设晋东“新能源+”融合发展基地、晋南源网荷储一体化示范基地。 （二）依靠现有土地资源无法满足新能源项目建设，必须结合我省自身用地特点实现新能源开发建设 2022年山西省非水电消纳责任权重******预期值为20.25%，而到2025年山西省非水电消纳责任权重须要提升至24.9%。由此可见，为实现上述目标山西省风电、光伏开发建设的容量需要保持在每年至少1000万千万以上。2021年，山西省新增并网规模1120万千万，2022年山西省新增并网规模1046万千万。 风电、光伏发电等新能源设施要附着在土地上，不可避免地要与其他生产活动产生土地利用竞争。面向碳达峰碳中和要求，需要依赖土地维持高速大规模发展的新能源，在面对我国人多地少的基本国情和现代化建设的进程时，面临的土地资源约束明显。2060年我国风电、光伏发电总装机容量将超过50亿千瓦，考虑分布式光伏上房、上墙不占用土地以及风电光伏发电技术进步等因素，保守估计这些新能源发电设施用地近6000万亩，而风电场点状线性用地贯穿涉及的土地范围则多达2亿亩，用地压力不言而喻。这种情况下，不同省份发挥自身地理环境特点开发新能源项目，呈现出“上山下海”“大漠戈壁”的特点。 山西省新能源项目开发普遍存在用地手续不全，******占地手续办理难度大、周期长，土地成本逐年攀升，土地资源越发稀缺。这种情况下新能源项目合规开发就成为了企业的奢望，以罚代征、以罚代管的现象较为普遍。更为严重的是，在这种情况下保障新能源项目建设增速不减、规模不降，是我省新能源发展必须做好的必答题。 作为资源大省，采煤及非金属矿山开采形成的沉陷区、露天煤矿火电企业的粉煤灰填灰场、露天煤矿开采形成的边坡等就是我省新能源项目开发的土地条件。将生态修复治理与新能源项目有效结合，利用采煤沉陷区的广大土地进行新能源项目开发应当成为我省解决新能源项目土地约束的应有选项。 （三）推进乡村能源革命的有效抓手 广大农村地区风能、太阳能源资源丰富，是落实碳达峰目标、大力发展新能源的重要增长极。推动农村能源革命，加大乡村清洁能源建设力度，有助于实现碳达峰、碳中和目标任务，也是促进农村产业提档升级、拉动产业链延伸，支撑宜居宜业和美乡村建设的重要内容。 2023年3月，国家能源局、生态环境部、农业农村部、国家乡村振兴局联合发布的《农村能源革命试点县建设方案》虽然没有明确指出利用广布在农村的采煤沉陷区开发新能源，但仍然在“工作原则”中提出要“结合各地能源资源特点和优势，充分挖掘本地农村能源资源潜力，统筹实际运行与可持续发展情况，因地制宜创新开发利用模式”。 自党的十八大开始******打响脱贫攻坚战。2017年6月23日，习近平总书记在太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时指出：“在具备光热条件的地方实施光伏扶贫，建设村级光伏电站，通过收益形成村集体经济，开展公益岗位扶贫、小型公益事业扶贫、奖励补助扶贫。”经过多年来的发展，山西省全省11个市75个项目县共有村级（联村）光伏帮扶电站5479座，集中式帮扶电站53座，总规模达到294.4万千瓦。2021年光伏扶贫收益全年突破19.72亿元，惠及6602个脱贫村，72万脱贫户受益。 前文提到山西采煤沉陷区范围内共有村庄5559个，通过借鉴扶贫光伏电站已有的经验，在采煤沉陷区涉及的乡村继续实施新能源项目建设有利于带动乡村振兴、保障乡村清洁用能，并实现乡村能源革命。 四、采煤沉陷区大规模开发新能源项目主要问题及应对 （一）摸清采煤沉陷区可供新能源项目开发的底数，根据采煤沉陷区所处区域土地性质、地质结构、电力接入规划等条件统筹制定开发计划 结合目前披露的采煤沉陷区统计数据分析，采煤沉陷区土地毁损评价的主要技术指标是损毁程度、裂缝宽度、台阶高度、坡度、潜水位埋深。土地利用情况是根据第三次土地调查数据统计。 采煤沉陷区可供开发新能源项目的土地数据是新能源竞争配置工作重要的决策依据。目前新能源项目开发的前期工作主要由投资主体自行完成。由于采煤沉陷区土地的利用情况实践中比较复杂，投资者对于这部分土地资源尚未给予更多关注。 政府主管部门针对采煤沉陷区开发新能源项目可以在已有的采煤沉陷土地数据基础上结合国土（压覆矿、生态红线、基本农田）；环保（水源地）；林业（保护区、森林公园、地质公园、公益林、风景名胜）；文物；军事进行土地筛选。与此同时还须根据电网和电源规划等指标确认具备开发的土地家底，并作为优化营商环境的抓手，为投资者提供土地利用数据。 （二）采煤沉陷区开发新能源项目须结合生态治理主体确定开发模式 目前，采煤沉陷区生态治理的******主体是矿山企业；针对一些采煤沉陷区的历史欠账往往无法确定采煤塌陷地的责任人，在此情形下，政府由生态治理的补充主体递进为******主体，按照公共信托理论作为信托人进行采煤塌陷地生态补偿。 1、矿山企业作为采煤沉陷区治理主体的新能源开发设想 按照《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》等规定，矿山企业是采煤沉陷区治理的******责任人。恢复治理基金的提取各地分别制定了具体的管理办法。 以山西为例，《山西省矿山环境治理恢复基金管理办法》规定，“矿山环境治理恢复基金是指矿业权人为依法履行矿山地质、生态等环境治理恢复义务和落实矿山地质、生态等环境监测主体责任而提取的基金。基金按企业会计准则相关规定预计弃置费用，计入相关资产的入账成本。”矿山环境治理恢复基金可以用于：因矿产资源勘查开采活动引发的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、地形地貌景观破坏、地下含水层破坏、地表植被损毁的预防、治理及矿区居民环境条件改善和因矿产资源勘查开采活动造成的土地资源损毁的修复。 实践中，由于采煤沉陷区损害情况不一，往往存在矿山环境治理恢复基金不足以完全实现环境治理和土地复垦的目标。这种情况下，有矿山企业、新能源项目投资主体共同成立项目公司开发新能源项目在一定程度上解决矿山环境治理恢复基金不足的情况。同时，新能源项目公司可与矿区范围内的存在签订《土地租赁合同》亦可为相关村庄带来收益继续用于采煤沉陷导致的房屋修缮。 2、政府作为采煤沉陷区治理主体的新能源开发设想 针对采煤沉陷的历史旧账，政府按照公共信托理论作为信托人进行采煤塌陷地生态补偿。目前在采煤沉陷区治理的模式多体现为政府主导的开发。 例如，山西大同采煤沉陷区国家先进技术光伏示范基地。山西大同采煤沉陷区指大同煤田开采影响范围,包括大同市南郊区5个乡镇(平旺、口泉、鸦儿崖乡、高山、云冈镇)、新荣区两个乡(西村乡、上深涧乡)、左云县6个乡镇(店湾镇、水窑乡、马道头乡、张家场乡、小京庄乡、鹊儿山镇),共计13个乡镇、1687.8平方公里。 2022年山西省政府《山西省扎实推进稳住经济一揽子政策措施行动计划》提到的“晋北采煤沉陷区大型风电光伏基地建设”。 上述两个采煤沉陷区内新能源的基地建设，是利用历史形成的采煤沉陷区集中开发的具体表现。这种模式表现为政府引导实施，根据政府划定的区域由投资主体完成前期工作并进行新能源项目申报。 企业自主开发模式和政府引导模式对于新能源项目开发同等重要。实践中不应只注重政府引导模式而忽视企业自主开发的模式。目前成熟的项目多表现为政府引导模式，这种模式更适用于采煤沉陷区集中连片区域、适用于由于采煤沉陷区治理欠账较多的区域。企业自主开发模式也应同样给与政策支持，实现煤矿企业、新能源投资者和矿区范围内村集体共同受益的情形。 （三）新能源项目建设与矿山修复责任的关系须从制度上予以明确 矿上企业对于采煤沉陷区的修复责任（包括环境治理和土地复垦）源于法律规定。需要注意的是，新能源项目尤其是光伏项目需要利用采煤沉陷区形成的地质坡度（以露天煤矿为代表）；部分储能项目需要利用采煤沉陷区形成的深坑等地质条件。 目前法律法规尚未对新能源项目利用采煤沉陷区建设，矿山企业的修复责任是否免除或延迟至新能源项目生命周期结束后作出明确规定。这就需要在制度层面明确矿山修复与新能源项目利用采煤沉陷区建设之间的关系，以为矿山企业参与采煤沉陷区治理提供稳定的制度预期。 （四）现行土地政策允许利用林地、草地开发光伏项目，采煤沉陷区涉及的耕地开发光伏项目需要政策支持 光伏项目用地政策对于在采煤沉陷区中开发至关重要，光伏项目用地政策近年来大致经过以下阶段： ******阶段：《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”)规定，“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。 第二阶段：《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”)规定，“对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质”。 第三阶段：《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”）规定，“光伏方阵用地不得占用耕地”“占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架******点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式”。 从上述光伏项目用地政策要求分析，12号文作为******的用地政策，将明确禁止了耕地上开发光伏项目；林地、草地上开发光伏项目必须采用复合模式。山西省采煤沉陷区涉及林地占比******，占全省采煤沉陷区的42%；其次为耕地，占比25.7%；第三为草地，占比16.5%，三者合计占比85%。 12号文明确禁止耕地上开发光伏项目，而采煤沉沉陷涉及的耕地面积较大。对于耕地中确实无法通过复垦达到种植目的的，如何利用便成为政府主管部门的难题。通过耕地占补平衡释放这部分耕地显然既不现实，更不经济。但这部分土地撂荒且无法利用也是对土地资源的浪费。这就需要主管部门针对这部分土地资源如何开发利用制定更为明确的政策。 12号文规定林地可以继续采用林光互补的模式开发光伏项目，对于采煤沉陷区涉及的林地提供了政策依据。 12号文规定的草光互补，需要地方林草主管部门科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。需要注意的是，按照土地利用现状分类，其他草地属于未利用地，而山西采煤沉陷的草地多为未利用地中的其他草地。这部分土地仍然可以开发光伏项目。 结论： 采煤沉陷区大规模开发新能源项目对于我省新能源项目开发建设具有重要意义。目前政策鼓励符合条件的采煤沉陷区开发新能源项目，新能源投资主体和主管部门需要在此基础上尽早筹划、科学规划，并尽早统计采煤沉陷区开发新能源项目的土地数据，根据采煤沉陷区具体的利用条件分类实施新能源项目建设。与此同时，由于法律制度建设相对滞后，在采煤沉陷区内建设新能源项目的相关立法应结合实际情况予以制定。

自1979年我国建筑领域引进招标投标制度，我国招投标已经运行四十余年。自2000年《中华人民共和国招标投标法》颁布实施，我国招投标制度的建立、完善也已二十余年。鉴于招投标领域相对完善的制度，新能源项目中招投标环节的法律风险也容易被发包人、承包人以及投资人所忽视。本文旨在通过对新能源项目招投标环节的法律实务问题进行浅析，以期对新能源项目的参与主体提供借鉴。 一、新能源项目是否必须招投标 我国现行招投标制度中与新能源项目相关的法律法规规定如下： 根据上述法律规定，国有企业投资新能源项目一般是依据《中华人民共和国招标投标法》第三条第（二）项、第（三）项以及《必须招标的工程项目规定》第五条的规定，即不区分项目性质前提下，通过资金来源和采购金额就可以判断项目是否需要履行招投标程序。因此，实务中也有观点认为“民营资本投资新能源项目不需要履行招投标”。值得注意的是，《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》第二条第（一）项明确规定“不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目”，因此新能源项目是否履行招投标程序并不因资金来源不同而有不同要求，而是因其关系社会公共利益而被划定为必须进行招投标的项目。只要采购金额达到必须招标限额以上，无论资金来源是国有资本还是民营资本，项目均需要依法履行招投标程序。 二、新能源项目“应招未招”的法律风险 （一）基于发包人视角 1.民事责任 《******人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）******条规定：“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当依据民法典******百五十三条******款的规定，认定无效：……（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。”《民法典》第七百九十三条规定“建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。”《******人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第六条规定“ 建设工程施工合同无效，一方当事人请求对方赔偿损失的，应当就对方过错、损失大小、过错与损失之间的因果关系承担举证责任。损失大小无法确定，一方当事人请求参照合同约定的质量标准、建设工期、工程价款支付时间等内容确定损失大小的，人民法院可以结合双方过错程度、过错与损失之间的因果关系等因素作出裁判。” 根据上述规定，新能源项目“应招未招”***直接的法律风险是项目合同被认定无效，如项目验收合格的，发包人仍需要参照合同约定折价补偿承包人。如果发包人主张赔偿损失，不仅无法直接援引适用无效合同中关于违约金、损失赔偿约定等条款，而且需要对承包人过错、损失大小、过错与损失之间的因果关系承担举证责任。 2.行政责任 《中华人民共和国招标投标法》第四十九条规定“违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 新能源项目“应招未招”，发包人不仅会面临招标投标主管部门的罚款行政处罚，单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员也会面临处分风险。 （二）基于承包人视角 《中华人民共和国民法典》第七百九十三条条规定“建设工程施工合同无效，且建设工程经验收不合格的，按照以下情形处理：（一）修复后的建设工程经验收合格的，发包人可以请求承包人承担修复费用；（二）修复后的建设工程经验收不合格的，承包人无权请求参照合同关于工程价款的约定折价补偿。发包人对因建设工程不合格造成的损失有过错的，应当承担相应的责任。” 根据上述规定，新能源项目“应招未招”合同被认定无效后，如果工程验收合格的，承包人仅可以主张折价补偿。如果工程验收不合格，承包人面临的风险一是如主张赔偿损失，同样无法直接援引适用无效合同中关于违约金、损失赔偿约定等条款；二是若工程经修复后仍无法通过验收的，承包人无权请求参照合同关于工程价款的约定折价补偿。 新能源项目招投标程序涉及的法律问题纷繁复杂，但也常常被各方主体所忽视，一旦因为招投标程序发生法律风险，也会给项目建设以及项目各方带来严重不利影响。因此，无论是发包人、承包人，还是新能源项目的投资收购方，在投资建设新能源项目是，应当对项目招投标程序予以重点关注，******程度的避免损失。

一、（一）基础概念 “三气”，就是通常讲的“煤系三气”，具体包括煤层气、致密砂岩气和页岩气，简单来讲，储存在煤层里的就叫煤层气，储存在页岩层中的就叫页岩气，储存在致密砂岩里的就叫致密气。在天然气家族中，它们三个地质结构复杂、开采难度大，所以与常规的纯天然气和与石油相伴而生的天然气相区分，被称之为非常规天然气。 （二）产业前景 30%的天然气产量来自致密气。国际能源署统计表明，预计到2035年，包括1.6万亿立方米。截至2020年底，山西省煤层气（含煤系致密砂岩气）累计探明地质储量达到1.06万亿立方米，约占全国总探明地质储量的89.83%，产气量达81.46亿立方米，约占全国总产气量的95%。“三气”合采技术是一种具有多重优点的开采方法，降低了企业成本，提高了资源采收率，对其进行研究和推广成为山西气体矿产资源利用的基本方式不仅有助于支持全省非常规天然气的增储上产，而且对我国非常规天然气资源的开发和能源储备具有重要战略意义。 “三气”共探共采获得的政策支持 Ø 2019年6月20日财政部发布了关于《<可再生能源发展专项资金管理暂行办法>的补充通知》，将致密气归为了非常规天然气资源，并纳入补贴范围，且自 2019 年起，不再按定额标准进行补贴，按照“多增多补”的原则，对超过上年产量的，按照超额程度给予梯级奖补；相应的，对未达到上年产量的，按程度扣减。 《方案》提出，将以在政策扶持方面，《方案》明确，要将“三气”综合开发试点，初步按照以下三个阶段推进： 2020年，在鄂尔多斯盆地东缘（即忻州、吕梁、临汾三市黄河沿岸地区）进行，重点解决国有大型企业在“三气”综合开发中遇到的问题，进一步完善试点的工作方法。 2021年，将试点范围扩大到沁水盆地，逐步推进晋城、长治、晋中、太原等地煤层气（油气）区块的“三气”综合开发。 2022年及以后，将试点向全省区域推广，使“三气”综合开发成为山西气体矿产资源利用的基本方式，有力支持全省非常规气的增储上产。 《山西省技术攻关和核心装备自主研发，着力突破制约非常规天然气产业发展的技术瓶颈，重点攻关三、山西中联煤层气公司通过技“当年钻井测试+当年建管道+当年投产销售”，极大提升了勘探开发的工程进度，降低了成本回收周期。2016年，沁水盆地榆社−武乡区块进行了深部煤系三气分压合采试验，后期单井日产气量达到1000m，“三气共采”，稳产期近一年，取得了较好效果。 32022年，以中联煤层气（山西）有限责任公司为主依托单位、山西省地质矿产研究院有限公司为第二共建单位等6家单位联合申“三气”共采技术创新中心获批建设，以“三气”共采理论与关键核心技术攻关，推动科技成果转化与产业化。 四、目前存在的问题 “三气”共采的勘探开发在局部取得突破性进展，但“三气”共采具体实施过程总仍面临诸多问题，比如：就矿权审批方面而言，虽然煤层气、页岩气和致密气在很多区域都叠置共生，但按照我国现行的油气资源管理制度，常规气、煤层气、页岩气等不同类型的煤系天然气按不同矿种设置矿业权，“三气”综合开发试点工作方案》相关规定，实施“三气”共采试点的区块，在自然资源部未明确特殊政策之前，按照矿种管理权限，增列天然气（含致密气）、页岩气到自然资源部办理矿业权登记，增列煤层气到省厅办理矿业权登记（但矿区范围不得跨省），这就意味着即使在同一区块开采，也需要进行三次矿业权登记，结果往往是同一区块只开采其中一种，手续繁冗的同时导致部分资源浪费；就财税方面而言，根据我国《资源税法》相关规定，煤层气资源税率为1%-2%，天然气（含致密气）、页岩气资源税率为6%，抛开开采技术难度不谈，单就考虑相同产量的条件下，开采煤层气企业需承担的自然资源税费远远低于开采致密气、页岩气需承担的税费，这样不均衡的税费现状，也是影响企业投资的重要因素；就项目用地审批方面而言，天然气开发井场用地具有“点多面广、布局分散、占地面积小、抽采周期短、能复垦”等行业特点，如果勉强套用现有土地政策，天然气抽采井用地按照土地征地方式使用，存在煤层气矿产资源开发规划与土地利用总体规划未充分衔接、土地指标受限等问题。 “三气”综合开发试点，促进同一区域内各种气体资源的综合利用，已成为我省推进能源改革的重要举措，目前虽然取得了不错的成绩，但也折射出行业普遍存在的问题。后续，我所律师将详细从矿权取得、税率适用、用地审批等角度出发，******系统分析“三气”共采项目实施过程中可能遇到的法律问题及应对途径，以期“三气”共采地方性法规完善、帮助企业依法进行“三气”共采方面做出贡献。

以下简称在吸收十八大以来中央和国家关于完善中国特现代企业制度的大量政策、国企改革实践、司法解释和裁判规则的基础之上，形成修订草案共众所周知，公司法的重要使命之一就是优化公司管理，从而使得完善的公司治理制度承担起落实公司良治理念、鼓励公司良治实践的核心作用。此处的公司治理制度就是我们常说的公司法人治理结构，是现代企业制度中***重要的组织架构。所谓法人治理结构，有狭义和广义之分，狭义的公司治理结构主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理结构还包括与利益相关者1. 开始向董事会中心主义的机制靠拢 “董事会应当对所议事项的决定作成会议记录,出席会议的董事应当在会议记录上签名”，这些规定都是对过去股东会中心主义的一种反思的体现，但本质上董事会享有的仍然是股东会职权之外的剩余权力，仍然没有对于公司治理的核心机制—董事会机制给予更高的尊重，加之对法定代表人制度的保留，仍然挤压着现代公司治理机制的发挥，值得在后续的修订草案中进一步完善。 修订草案第六十四条第二款规定：在董事会中设审计委员会的有限责任公司，可以不设监事会或者监事。 修订草案******百五十三条规定：国有独资公司按照规定不设监事会或者监事，在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会，审计委员会的成员应当过半数为外部董事。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。 3.简化公司组织机构设置，不再区分股东会和股东大会，规模较小的公司可以不设董事会和监事会，不再限制董事人数 现行《公司法》第五十条规定，股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一名执行董事，不设立董事会。第五十一条规定，股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一至二名监事，不设立监事会。 修订草案第七十条规定，规模较小的有限责任公司，可以不设董事会，设一名董事或者经理，行使本法规定的董事会的职权。******百三十条规定，规模较小的股份有限公司，可以不设董事会，设一至二名董事，行使本法规定的董事会的职权。第八十四条规定，规模较小的有限责任公司，可以不设监事会，设一至二名监事，行使本法规定的监事会的职权。******百三十七条规定，规模较小的股份有限公司，可以不设监事会，设一至二名监事，行使本法规定的监事会的职权。第七十条规定，董事会成员为三人以上。******百二十四条规定，股份有限公司设董事会，其成员为三人以上。 4.突出了董事会在公司治理中的地位，明确董事会是公司的执行机构 修订草案第六十二条顺应《民法典》的前述规定，明确5.引入“非执行董事”“外部董事”等新概念 “审计委员会且其成员过半数为非执行董事“的情形。 “外部董事”的概念，******百四十九条规定，国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，这一改变实际上是对近年来国企改革的一次回应，将相关实践直接上升到了法律草案中。 6.新增关于董事任期内被无理由解任可获补偿的相关规定 以上是针对《