2021年修订的《土地管理法实施条例》第二十条结合各地实践对临时用地管理作出了三方面的创新性规定。此后，自然资源部于2021年11月10日正式发布了《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），山西省自然资源厅也于2022年7月19日发布了《临时用地管理办法》（晋自然资发〔2022〕14号），上述文件的出台使得临时用地制度逐渐规范化。 临时用地的基本概念 二、2021年修订的《土地管理法实施条例》第二十条对临时用地管理制度作出的******个创新性规定即是明确了临时用地应当遵循的基本原则——尽量不占或者少占耕地。也就是说建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占耕地，确实无法避让的，才可以占用耕地，而且要尽量少占耕地。 2020年以来，全球新冠疫情的大爆发再次凸显了粮食安全的极端重要性，因此，必须牢牢守住18亿亩耕地红线，守住粮食安全***重要的底线。 ,要重点对临时用地是否占用耕地进行审核，要按照尽量不占或者少占耕地的原则来确定是否批准，对于使用后土地复垦难度较大的临时用地，要严格控制占用耕地。此外，根据《土地管理法》第三十五条关于“******基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途”的规定，临时用地不得占用******基本农田，需占用******基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部 农业农村部关于加强和改进******基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定，难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用******基本农田。 临时用地的使用范围 一是建设项目施工临时用地。;直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土(渣)场等使用的土地。 规定于《土地管理法》第五十七条及《土地管理法实施条例》第二十条。主要包括矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。 规定于《土地管理法实施条例》第二十一条规定。主要包括在抢险救灾、疫情防控期间因搭建救灾帐篷、临时救助点、移民安置点或修建临时道路、临时医院等使用的土地。 规定于自然资源部、国家文物局印发的《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》；此外，《临时用地管理办法》（晋自然资发〔四、根据《临时用地管理办法》（晋自然资发【一是提出申请。二是审查批准。5个工作日内一次性书面告知申请人补正。对申请材料齐全且符合要求的，应当自受理之日起20个工作日内予以批准；不予批准的，应当及时告知申请人。临时用地申请人凭复垦费用预存凭证、需要注意的是，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》仅将临时用地的审批权限赋予县级以上人民政府自然资源主管部门，但是临时用地审批权限如何在省、市、县三级自然资源主管部门之间划分则没有明确具体的规定，如此便导致各地实践的不一致，通常来讲主要有三种：。但随着《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔五、2021年修订的《土地管理法实施条例》第二十条对临时用地管理制度作出的第二个创新性规定即是规定了适应多方面需要的临时用地期限。按照《土地管理法》的规定，临时使用土地期限一般不超过二年，《土地管理法实施条例》在该期限之外增加规定：建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年。这是考虑到能源、交通、水利等建设周期较长的建设项目的特殊性，对临时用地期限所作的特殊规定，这也有利于解决建设周期较长与临时用地期限较短带来的冲突，是对现行临时用地制度的重大完善。 3年，但石油、天然气勘查许可证有效期***长为7年。由此可知，相较于其他矿产资源，石油、天然气的勘探需要更长时间，因此，《矿产资源法》可能会根据这一实际情况，对石油、天然气的勘探用地规定特殊的临时用地期限，那么根据《土地管理法实施条例》第二十条的规定，未来石油、天然气勘查的临时用地的期限则会按照《矿产资源法》的规定来执行。 临时用地的复垦义务 土地复垦是临时用地使用者的法定义务，也是审批管理的重中之重，特别是临时用地占用耕地的，使用期到期后及时恢复土地种植条件是落实土地复垦的重要举措。应重点审查土地复垦方案，特别是占用耕地的情形应当从严审查。土地复垦方案应当重点审查下列内容：损毁土地的分析预测和土地复垦的可行性评价、土地复垦应当达到的质量要求和采取的措施及土地复垦工作计划与进度安排。土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，不得批准临时用地。土地复垦义务人应当首先对拟损毁的农用地特别是耕地进行表土剥离，并予以保存，保存的剥离表土用于今后被损毁土地的复垦。土地复垦义务人应严格按照经批准的土地复垦方案进行土地复垦，属于非耕地的应及时恢复土地原貌并交还原用地单位，属于耕地的，要恢复种植条件。这也是把好土地复垦关的关键环节。验收重点是查验复垦后的地类、土壤质量、种植条件等情况，并听取有关村委会及土地承包经营者的意见。 临时用地的法律责任 一是在临时用地上修建******性建筑物。5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。 临时用地者按规定交还土地是其法定义务，对于拒不交还土地的，按照《土地管理法》第八十一条及《土地管理法实施条例》第五十九条的规定，100元以上500元以下。 对于拒不履行土地复垦义务的，按照《土地管理法》第七十六条及《土地管理法实施条例》第五十六条的规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，同时可以处以土地复垦费八、在多年的土地管理实践中，临时用地管理暴露出一些突出问题，主要包括以下几点： 根据《土地管理法》的规定，只有建设项目施工和地质勘查可以通过临时用地的方式取得土地，但实践中随意扩大或缩小临时用地适用范围的现象仍然普遍存在，如将挖沙、采石、取土等开采用地，猪栏、牛棚、鸡舍、鱼塘等养殖用地，果树、林木等种植用地以及临时摊位、广告牌等用地均纳入临时用地适用范围，或将临时用地适用范围限定为县级以上重点工程建设因项目施工、堆料、运输和地质勘查需要使用土地，造成了临时用地适用范围的不确定及不规范。 根据节约集约用地的相关要求，我国实行建设用地标准控制制度，并制定了各类建设用地控制指标，在建设项目用地审查、征收报批、土地供应、开发利用等环节，自然资源主管部门都要依据建设用地指标，合理确定用地规模及用地方式，以符合建设项目用地控制标准和供地政策。但目前在临时用地的使用规模上却没有指导性的规定和相应的使用标准，这导致在申请临时用地时缺少约束，尤其是使用不需要复垦的建设用地时，存在申请随意化、审批形式化的情况。 临时使用土地要求土地使用者与自然资源主管部门或农村集体经济组织、村民委员会签订合同，土地补偿费是由双方当事人自行约定，缺少统一的补偿标准。这种制度设计很难考虑到土地使用权人的利益，容易引发土地使用权人的不满。此外，就临时用地的目的而言，通常分为公益性用地与非公益性用地，对于非公益性临时用地，用地双方均为一般民事主体，可以通过平等协商的方式确定补偿标准；但对于公益性临时用地，用地双方具有天然的不对等性，在没有统一标准的情况下，土地权利人反而容易成为权益受损的一方。 监管不到位导致违法状况频发 5、土地复垦标准出现偏差 “消失”，导致相关权益人“无路可走”等情况。 土地整理是《土地管理法》确定的一项重要制度，具体来讲，包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理中的复垦验收，从验收方式、技术手段、专业人员配置等方面，各地基本都有标准化、规范化的体系，形成了一套从数量要求精细化、质量要求多元化的验收成果。但临时用地到期后的复垦验收，却往往只进行简单化处理。通常来讲，只要目测复垦成使用前的基本形态即算通过验收，实际上复垦工作可能只是对临时用地进行了表面清理和简单地去硬化，根本达不到使用前耕地的质量等别，更不用说达到可以种植的条件。 2021年修订的《土地管理法实施条例》作出了三方面的创新性规定，采取了一些改革措施。此后，《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）及各地临时用地政策文件的出台，也为临时用地管理中存在的突出问题有针对性地作出了规定，如明确了使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地；明确了临时用地涉及承包土地的，应征得承包权人同意，涉及其它方式经营国有农用地的，应征得经营权人同意；明确了临时用地的审批权限在各级自然资源主管部门之间如何划分；明确了在不可抗力影响的情况下，土地复垦期限可以适当延长等。但临时用地改革仍在进行中，尤其是在近几年党中央、国务院连续不断强调制止耕地“非农化”、防止耕地“非量化”的政策背景下，针对临时用地监管不到位以及复垦不及时等问题必将出台更加完善的规定，临时用地制度也必将更加规范。

基于具体国情的不同，各国基层治理体系模式的差异化明显。国外没有乡镇（街道）行政执法的相似情况，没有完全对应的基层综合行政执法机构：美国推行的是根据《法治政府建设实施纲2021—2025）》的要求，在行政体制改革的下一阶段，坚持省级原则上不设行政执法队伍，设区的市与市辖区原则上只设一个行政执法层级。行政执法所需的编制、技术、资金、技术等逐步下放基层，上级部门从执法者转变为监督者成为必然趋势。《行政处罚法》第24作为行清法律障碍但是，针对处罚权下的具体范围、方式、标准等问题仍在讨论和探索中截至年月38556，1278显然，罚权下沉工作不可能一蹴而就，面对这么多的基层单位，如何在基层执法体制改革过程中依法、科学、合理落实赋权的标准，赋权的范围、方式等问题，准确把24规一、问题的提出 早在年，广东省就确定了个左右“责任状”、分解下达指标、考核验收等内部管理方式，将工作责任转嫁乡镇（街道）承担。也就是说，处于国家治理末梢的乡镇政府和街道办事处长期承受政治压力与行政压力，面临“责大权小”的局面。因此，学界研究的关注点在这一阶段主要集中在乡镇（街道）政府职能的法治化问题上，呼吁从立法上赋予基层政府行政执法的主体资格与执法权力。 》（在全国各地执法权下沉基层政府的探索和实践的大背景下，结合我省地方基层政府执法的具体实践，推进行政执法权限和力量向基层延伸以实现执法权力的二、行政处罚权下沉的规范阐释与适用规则 基层执法规范化的前提是基层执法范围的明确和赋权方式的确认。《行政处罚法第条对于赋权基层遵循依法赋权与合理赋权的基本原则，审视并指出当前赋权路径面临的争议，尊重发展定位差异、地方改革定位不同等现实问题避免在赋权范围内采用（二）赋权基层政府执法的具体要求 改之前，20行政处罚权由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。也就是说，除了少数行政法规赋予乡镇街道个别行政处罚权外，乡镇街道基本不行使行政处罚。党的十八大以后“看得见的管不了、管得了的看不见”的突出问题，开展了赋予乡镇街道行政执法权的改革，。这里涉及到权利来源的问题，一般而言，行政机关处罚权的来源一般有两个路径：直接赋权和间接赋权。其中，直接赋权强调的是权力设定，由宪法、法律、法规和规章把某一行政职权直接赋予行政机关；间接赋权包括授权和委托，前者是指受条件限制等原因，将原本属于某行政机关的行政职权通过一定的法律形式转移给具有公共事务职能的组织；后者是指行政机关在法律、法规、规章允许的前提下，把自身的行政职权转让给有关组织或者个人。事实上，在行政处罚权下沉问题上，立法机关既没有直接赋权，也没有间接赋权，而是巧妙地将赋权的确定性和灵活性结合起来，了一种也就是说，虽然行政处罚法为（）的合法性提供了依据，但行政处罚法并没有直接赋权给基层，就是说，（）基层政府行使。这样就了间显然，第条******的贡献在于解决了长期以来乡镇执法主体不合法的困境是，此下沉规范在具体适******，交由属于何种法律行为？关于在《地方组织法》第由此可见，第条中“交由”一词，应该说，也是有意为之。从法学方法论的角度讲，立法者正是为了适应事权改革而采用的一种灵活的间接赋权模式，因此对于“交由”“交由”，还可以是交办、设派驻机构等多种灵活的方式此外，对于决定将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的配置方式。可以说，条打通了一条绿色通道，意味着省、自治区、直辖市人大及其常委会可以通过修改地方性法规直接明确地将相关处罚权授予乡镇政府和街道办事处省级政府也能够通过决定或规章的形式进行授权，达成下级行政机关间职权转移的目的。 如何理解24“”概括性的？从文义解释来看，省、自治区、直辖市既可以理解为省级政府，也可以理解为省人大人大常委会“决定”本文认为，立法机关对赋权的决定主体没有直接限定的规范意旨在于在省级层面的适度放权。事实上，经过长期的探索和实践，各省在基层赋权实践的做法已经有了一定积累，适时放权有利于省级层面各方的协调和配合，有利于提高推进行政执法体制改革的工作效率。但与此同时需要注意的是，省级政府和人大的协同是基层赋权工作能够稳步推进的前提。 如何理解迫切需要？如何判断有效承接？这是对处罚权下放的必要限制，将行政处罚权下放乡镇街道需要符合三个条件：基层管理迫切需要、县首先需要指出的是，基层既可以指乡镇政府与街道办事处，也可以是县级政府部门的派驻机构，下放的管理权并非必须由前者承担。处罚法要求各省、自治区、直辖区考虑相关处罚权的损益性程度适当放权，却没有通过正面列举处罚事项所属领域为地方实践提供指引。“迫切需要”是一个动态筛选的过程，需要各地根据具体的情况，目前广东、上海、北京、重庆等地下放的目录清单基本都已梳理完毕，山西省内也已经梳理出了初步清单，部分基层单位如灵石、文水、盂县等基层也在积极探索梳理赋权清单目录。从清单的具体范围来看，主要包括相对集中行使处罚权如市场监管、市容环境等领域等以及具有地方特色的管理事项，如北京中有。当然，如果不能正面列举清单名录，还可以采取负面排除的方式，比如浙江省政府虽然没有出清单，但是将较为严厉和过度限制行政相对******益的行政处罚排除，像没收、吊销、责令停产停业这类重大的处罚决定，还是由县级执法部门来处罚。 提出是从专业与资源两个维度对乡镇执法能力作具体要求。按照第四，处罚权交给乡镇后，县级政府及工作部门是否还能继续行使？本文认为，原则上，某一行政事务所确定的管辖权一般只能归属于一个行政主体，如若允许两个以上行政主体共同管辖，容易造成同一事务多重管理或分级负责的局面，违背行政任务赋予的合目的性与经济性原则。根据《地方组织法》的规定，乡镇政府系县级政府的下级行政机关，街道办事处是区政府的派出机关。从行政一体性角度考虑，将县级政府职能部门的管辖权转移至乡镇政府和街道办事处，实际是调整行政管理职权在县乡两级行政机关间的具体履行，属于级别管辖之纵向转移。因此，交由乡镇政府和街道办事处行使的处罚事项，县级政府部门将不再继续负责。 三、加强基层政府执法的制度建设和队伍建设 受限于经济水平与文化背景等方面的差异，能顺利统筹跟进并获得治理红利的乡镇仍然是少数，更多乡镇缺乏治理意识和治理能力，使得各项改革流于形式，无法形成整体合力，严重的可能导致乡镇治理失序行政处罚权的赋予和之后权力的有效运行需要实施主体在内部进行相应的机构和人员优化，加大对执法人员力量和执法物质条件的投入和保障。根据授权事项的不同，有针对性地提高自身完成行政任务和法定职责的水平和能力，制定并完善有关的行政执法规范性文件，加强对执法人员的法律知识和业务能力培训。 根据严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度改革要求应加强对执法人员资格准入的培训和考核。《》要求执法人员必须具备的，并且在具体执法时不得少于两人。事实上，基层具有行政执法资格的人数远远少于基层执法的需求，并且就算具备了执法资格的执法人员，在执法知识、执法能力方面仍有很大的提升空间。本文认为，应加强对执法人员执法资格准入的考核，不能因急于组建执法队伍就放松对准入的考核要求。可以预见的是，如果仓促组建基层执法队伍，很容易造成基层执法不规范甚至违法执法的后果，并因此而引发大量的行政纠纷，***终丧失政府执法的公信力。 培训相结合、部门培训和自主学习相结合，法规研讨与办案实践相结合等灵活多样的提升方式，切实增强基层执法人员的法治意识、规范执法行为、提升管理和服务水平。要抓关键少数，基层领导干部要带头学法，提升自身的法治思维，营造良好的学习氛围；基层行政执法人员应提升执法规范化的水平，注意执法形象的塑造，注重学习成果的转化，学以致用，在基层执法过程中及时总结执法经验教训，培养用法治思维和法治方式解决问题的能力。 《行政处罚法》的修改并不是终点，由此带来了法律适用与衔接问题更值得关注，对行政执法权下沉乡镇（街道）的规范阐释，彰显了法治精神与《行政处罚法》的修改保持了高度的系统性、协调性和同步性，对推进基层治理体制规范化与制度化具有重要的理论引领意义。“‘’”问题在执行中，须聚焦县乡执法权的科学配置，规范乡镇执法的法治化路径，理顺乡镇综合执法机构与上级主管部门的关系，实现基层治理的权责对应。通过规范乡镇政府实施行政处罚权的行为，实现依法行政的法治思维对基层治理主体的再渗透，

凡是建设项目必然会占用土地，方舱医院也不例外，而我国历来有着严格的用地审批程序，一、所谓先行用地是指先用地再审批。关于先行用地，《土地管理法实施条例》第二十一条规定：作为先批后占的一种例外情形，先行用地有着严格的适用范围。按照《土地管理法实施条例》第二十一条的规定，抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。此外，对于需要控制工期或受季节影响急需动工建设的国家重点建设项目，如：如公路、铁路、桥梁、隧道、车站、水利水电工程、军事国防工程等，也可以申请先行用地。 抢险救灾、疫情防控的先行用地 “疫情防控”是2021年修订《土地管理法实施条例》新增加的先行用地情形，充分体现了立法的适时性。 控制工期的单体工程的先行用地 “稳增长”需要而出台的一项改革用地支持政策。国家重点建设项目尤其是重大基础设施项目投资规模大，对带动区域经济社会发展、促进经济转型、改善民生等具有十分重要的作用，但大多属于线性工程，用地类别多、规模大，土地审批环节多、征地矛盾复杂、补充耕地难、用地报批工作进展较慢，在一定程度上影响了重点项目建设进程。这类项目从准备用地预审材料到获得预审批复，完成项目立项、初步设计，再到项目组卷报批、完成供地，大多需要一两年时间，才能获得批准开工建设。为了避免因纷繁复杂的用地审批手续而耽误施工进度，故采用先行用地的方式，如此便可加快国家重点建设项目的投资进度。 ◆对于紧急情况下的先行用地基本不需要履行前置程序，但对于紧急情况******之后的补救程序，《土地管理法实施条例》第二十一条作出了明确规定：属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于******性建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。此外，具体而言，可以由抢险救灾、疫情防控指挥部确定需要紧急先行用地的范围、用途等报市、县人民政府批准后，先行使用土地。对于；对于修建******性防汛堤坝、救灾移民安置点、道路、医院等，建设单位应当在灾情结束后六个月内申请补办建设用地审批手续，即灾情结束后六个月内完成组卷，按规定上报有权审批机关审批用地，涉及农用地转用的，还需制定农用地转用方案并进行农用地转用审批。此外，不论是临时用地还是******性建设用地，均应当对被占地单位和群众进行补偿安置。 控制工期的单体工程的先行用地审批程序 ，6个月内）抓紧组织完成用地报批手续。 新冠肺炎疫情防控的关键时期对先行用地建设的******性建设用地补办建设用地审批手续，是为了把先行用地纳入先批后占的法定里

一、关于农村村民非法占用土地建设住宅，《土地管理法》第七十八条规定需要注意的是，《通告》并非将农村村民非法占用土地建设住宅的全部行政执法权赋予乡镇街道，而是存在一定的例外情形，即：对于跨乡镇（街道）行政区域的案件和县级以上人民政府及其行政主管部门认为影响较大的案件，仍由县级以上人民政府农业农村主管部门作为执法主体开展行政执法。 鉴于《行政处罚法》等行政执法相关法律的明确要求以及乡镇街道行政执法能力建设需要进一步加强的客观需要，《通告》强调了乡镇街道在行政执法过程中应当严格执行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度在行政执法对于行政执法年发布《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（国办发〔〕号），在全国推行行政执法“三项制度”。在年《行政处罚法》修订时将行政执法因此，对于行政执法程序要求，乡镇街道应当依法建立健全相应的执法制度和配套程序，在具体开展行政执法活动时严格执行，确保行政执法行为合法性。 行政执法******监督 “乡镇人民政府街道办事处行使行政执法权应当接受社会监督”；二是复议诉讼监督，即公民、法人或其他组织对于乡镇人民政府（街道办事处）作出的相关行政执法决定不服的，可以依法提起行政复议或行政诉讼；三是自我纠错，即乡镇人民政府（街道办事处）发现行政执法行为有错误的，应当主动改正；四是由各级农业农村部门加强对乡镇人民政府（街道办事处）该项行政执法工作的指导，定期组织评估。 “看得见的管不着”“管得着的看不见”问题的重要举措，对于农村村民非法占用土地建设住宅行政执法工作具有重要意义，也对乡镇街道政府行政执法制度建设和能力建设提出了更高的要求。对此，乡镇街道政府应当高度重视相应执法制度和能力建设，严格依法开展行政执法活动，避免行政执法行为合法性风险以及复议诉讼法律风险。

近期非煤矿山安全生产事故多发引起广泛关注。例如：2021年1月10日，山东五彩龙投资有限公司栖霞市笏山金矿发生重大爆炸事故，事故造成10人死亡，1人失踪，直接经济损失6847.33万元。事故发生后，有关部门依法组成事故调查组开展事故调查。2021年2月23日，《事故调查报告》向社会公布，在该事故发生原因中，认定非煤矿山企业五彩龙公司“建设项目外包管理极其混乱。对外来承包施工队伍安全生产条件和资质审查把关不严，日常管理不到位；对外包施工单位管理不力；以包代管，只包不管；对进场作业人员安全教育培训、特种作业人员资格审查流于形式。”同时对五彩龙公司法定代表人依法采取强制措施并建议追究刑事责任、依法给予行政处罚；对五彩龙公司分管副总经理依法采取强制措施并建议追究刑事责任；对五彩龙公司依法给予行政罚款近千万元并纳入安全生产领域失信联合惩戒“黑名单”。 通过上述事故原因认定不难看出，非煤矿山外包工程安全管理问题仍是威胁非煤矿山安全生产、遏制事故发生的重要因素；实践中非煤矿山外包工程管理中存在的不合法、不规范问题，仍是非煤矿山安全监管领域亟需重点关注的问题。事实上，对于非煤矿山外包工程安全管理，我国现行法律政策体系中已有明确规定，关键在于落实。本文拟结合非煤矿山外包工程安全管理相关法律政策规定，对非煤矿山外包工程管理以及发包单位义务责任进行梳理，希望对非煤矿山企业规范外包工程安全管理，防范生产安全事故有所裨益。 一、非煤矿山外包工程安全管理法律政策规范 从《安全生产法》的一般规定到《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》的专门规定，以及《国家矿山安全监察局关于开展非煤矿山安全生产专项检查的通知》等众多政策文件中明确的监管要求，均对非煤矿矿山外包工程安全管理作出了明确规定。 首先，新修订的《安全生产法》在其第四十九条中明确规定“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。”对于生产经营单位对外发包工程以及施工单位分包工程提出了明确的要求。 其次，2015年修正的《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》作为专门规制非煤矿山外包工程安全管理的部门规章，其中对于发包单位的安全生产职责、承包单位的安全生产职责以及相关法律责任等均作出了明确规定。 同时，在《国家矿山安全监察局关于开展非煤矿山安全生产专项检查的通知》等安全监管政策文件中，也均将非煤矿山采掘工程违法分包或转包，是否存在以包代管、包而不管等问题作为监管重点。 二、非煤矿山企业在外包工程中应重点关注的事项及法律责任 实践中，非煤矿山企业在基建期将施工工程发包给施工单位完成、在生产期将矿山外包生产的情况大量存在。非煤矿山企业作为发包单位，对外包工程依法承担主体责任，在实施外包工程时需要重点关注自身安全生产管理机构设置、安全生产许可证取得、对承包单位资质审核、安全生产管理协议签订、安全生产管理考核、应急救援、事故报告等事项。 （一）发包单位应依法安全管理机构设置并取得安全生产许可证 对于非煤矿山企业，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第六条中明确规定其应当依法设置安全生产管理机构或配置专职安全生产管理人员，应当依法取得非煤矿山安全生产许可证，否则将面临《安全生产法》《安全生产许可证条例》等法律法规规定的法律责任。 （二）发包单位在外包工程中不得违章指挥、强令冒险作业 在实践中，部分非煤矿山企业为了加快建设、生产进度，提高经营收益，存在在外包工程中擅自压缩工期、违章指挥、强令承包单位及其从业人员冒险作业的情况。因此举将极大增加生产安全事故发生的可能性，因此《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》在第六条中对此行为作出了禁止性规定，并在第三十二条中规定了责令改正、罚款、赔偿损失的法律责任。同时，如因此发生重大伤亡事故或造成其他严重后果的，还可能会以强令违章冒险作业罪被依法追究刑事责任。 （三）发包单位对承包单位资质审核 在非煤矿山生产安全事故情况中，承包单位不具备相应资质、项目部不具备安全生产条件等情况也是引发事故的重要因素。对此，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第七条中对于发包单位资质审查方面进行了明确规定，包括：发包单位应当审查承包单位的非煤矿山安全生产许可证和相应资质，不得将外包工程发包给不具备安全生产许可证和相应资质的承包单位。承包单位的项目部承担施工作业的，发包单位除审查承包单位的安全生产许可证和相应资质外，还应当审查项目部的安全生产管理机构、规章制度和操作规程、工程技术人员、主要设备设施、安全教育培训和负责人、安全生产管理人员、特种作业人员持证上岗等情况。如果承担施工作业的项目部不符合《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第二十一条规定的安全生产条件的，发包单位不得向该承包单位发包工程。因此，非煤矿山企业在发包工程时应对承包单位、项目部的相关资质条件进行严格审核，避免遗留隐患引发风险。 （四）发包单位应依法签订安全生产管理协议 关于发包单位与承包单位签订安全生产管理协议有关事宜，修订后的《安全生产法》第四十九条对此进行了规定；《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第八条中进一步明确规定了安全生产管理协议应当包括的安全投入保障、安全设施和施工条件、隐患排查与治理、安全教育与培训、事故应急救援、安全检查与考评、违约责任等内容。同时，对于未按规定签订安全生产管理协议的，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第三十三条中也规定了罚款、责令停产停业整顿等行政责任。 （五）发包单位安全生产管理考核 因发包单位对外包工程安全管理承担主体责任，因此按照《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十条、第十一条、第十四条等相关规定，发包单位应当就承包单位施工资质、安全生产管理机构、规章制度和操作规程、施工现场安全管理、地下矿山领导带班下井、地下矿山从业人员出入井统计、特种作业人员、民用爆炸物品、隐患排查与治理、职业病防护等进行管理并定期进行安全生产考核。同时，对于发包单位未对承包单位实施安全生产监督检查或考核、统一管理的，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第三十四条中也分别规定了相应的行政责任。 （六）不得分项发包的情形 在非煤矿山外包工程中，也并非是由发包单位随意发包，相关法律规定中对于发包行为也规定了相应的限制情形。例如：《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十二条中对于地下矿山分项发包即作出了限制，包括承包单位的数量限制，以及主通风、主提升、供排水、供配电、主供风系统及其设备设施的运行管理不得分项发包等。同时也规定了违反分项发包规定应承担的法律责任。 （七）发包单位应急救援与事故报告义务 在事故应急处置与事故报告方面，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》在第十五条、第十六条中也分别对发包单位建立应急救援组织、编制事故应急预案、定期组织演练、外包工程事故报告等作出了规定，发包单位在工程外包后仍应遵守上述规定。 除上述主要内容外，现行法律政策规定中对于非煤矿山外包工程安全管理还进行了其他规定。由此可知，我国现行法律政策对于非煤矿山外包工程安全监管领域具有详细明确的规定，重点在于规定真正得以落实。 面对近期非煤矿山生产安全事故多发的严峻形势，需要包括非煤矿山企业在内的各方提高警惕，充分重视相关安全生产监管规定，依法规范自身经营管理行为，防范生产安全事故的发生以及由此引发的行政、民事、刑事法律风险。

2021年新修订的《行政处罚法》对于原《行政处罚法》的诸多方面进行了调整与完善，其中就包括行政处罚无效制度的修改，新修订的《行政处罚法》三十八条摒弃了之前模糊的表述，与现行《行政诉讼法》中关于确认行政行为无效判决的规定保持一致。下文谨对新修订《行政处罚法》中行政处罚无效制度的变化和法律适用问题进行简要阐述，以供与大家交流学习。 一、行政处罚无效的法律概念 行政处罚作为***典型的具体行政行为之一，行政处罚的无效亦属于无效行政行为的范畴。那么欲知行政处罚无效的概念，则应首先明确行政行为无效的的法律界定，随着我国行政立法工作的不断推进和完善，行政行为无效的概念也在不断发生变化。 事实上，在我国1990年颁布实施的《行政诉讼法》中并未出现行政行为无效的相关内容。直到2000年3月，******院发布的《******人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第五十七条第二款中才出现了“具体行政行为违法或者无效”的表述，而其判断标准更是与现今行政行为无效的判断标准大相径庭，第五十七条突破了当时《行政诉讼法》第五十四条关于判决方式的规定，在“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”三种情形下，人民法院可以判决该具体行政行为违法或无效。可见当时对于行政行为违法和无效并无清晰明确的区分和法律界定。 而在2014年修订的《行政诉讼法》以及现行《行政诉讼法》中，对于确认违法和确认无效判决分别予以明确，《行政诉讼法》（2017年）第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”基于该规定，衍生出当下行政行为无效的法律概念，即已经成立，但由于存在重大、明显的违法情形，从而自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为，行政处罚的无效亦可以套用上述概念。 二、新旧《行政处罚法》对行政处罚无效规定的变化 在旧《行政处罚法》（2017年）第三条第二款中规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”而该规定也因与《行政诉讼法》中关于无效判决的规定及现行行政行为无效理论存在重大差异而备受争议。马怀德教授在《华东政法大学学报》2020年第4期中名为《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》的论述中针对上述问题指出“学界普遍认为这一规定与行政行为无效理论并不一致，对行政执法实践和司法实践也缺乏指导作用，甚至会引发无效行政行为与一般违法行政行为认定的混乱。” 在新修订的《行政处罚法》中，重新对行政处罚无效进行了界定，新《行政处罚法》（2021年）第三十八条规定“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”可以看出，相对于确认违法等其他法律认定，确认行政处罚无效是在法律层面对于行政处罚行为程度***重的否定评价。 在马怀德教授《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》中对该问题亦有论述“行政处罚的无效应当包括以下三种情况。******，行政处罚的实施主体不具有行政主体资格，如行政机关的内设机构在不具备主体资格的条件下实施的处罚应当认定为无效的行政处罚。第二，行政处罚没有法定依据，当行政机关实施的行政处罚没有任何法律法规等依据时，处罚本身也没有法律效力。第三，行政处罚未遵守法定程序构成重大明显违法。在行政行为违反法定程序被撤销重作不受限制的情况下，无效行政处罚事由的界定具有重要现实意义。”而该观点也***终被采纳，在新《行政处罚法》中得以体现。 三、新《行政处罚法》行政处罚无效的法律适用问题 1、“行政处罚没有依据”的理解和认定 首先，基于行政处罚须有违法事实的存在为前提，此处的“没有依据”相对于“没有事实依据”更宜理解为“没有法律依据”，根据新《行政处罚法》（2021年）第四十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”也就是说，行政处罚的作出即建立在事实依据的基础上，没有事实依据无法作出行政处罚。而事实不清、证据不足的行政处罚在司法审查中一般会被撤销或部分撤销，而非认定无效。 其次，此处的“没有依据”应当是指作出的行政处罚完全没有任何法律依据（找不到任何法律依据），即行政处罚没有法律依据已经达到第三十八条第二款中表述的“重大且明显违法”的程度。在实践中，应严格区分“没有依据”和“适用法律错误”，后者更倾向于行政处罚本身存在法律依据，但作出的行政处罚中出现适用了其他错误条款或适用了已经废止或失效的法律法规规定等情形，在司法实践中一般被认定为违法可撤销的行政行为。而前者则完全无法可依，属于无效行政行为。 2、“实施机关不具有行政主体资格”的理解与认定 此处的“实施机关”指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。而“不具有行政主体资格”主要指作出行政处罚的主体不属于行政主体范畴，那么其作出的行政处罚的违法程度就已经达到了“重大且明显违法”的程度，应属无效的行政处罚。而关于超越法定职权作出的行政处罚，则应具体情况具体分析，如涉及罚款金额超出法定幅度和限额等较为轻微的超越法定职权违法行为，一般应予以撤销；如涉及欠缺相应行政处罚职权而做出行政处罚的情形，如：新《行政处罚法》（2021年）第十八条第二款规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”若环保部门作出行政拘留的行政处罚，即属于“重大且明显违法”，应认定无效。 3、“违反法定程序构成重大且明显违法”的理解与认定 《行政诉讼法》中，“违反法定程序”是人民法院判决撤销或部分撤销行政行为的法定情形之一。那么要达到《行政诉讼法》第七十五条中规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”的行政行为无效认定标准，“违反法定程序”就需要达到“重大且明显违法”的程度。因此，在实践中应当注意行政处罚程序严重违法与行政处罚程序轻微违法的区分，如行政执法中未携带工作证件，但未对执法人员调查核实情况、未对行政相对人权利义务产生实际影响的轻微违法行为，不宜认定为无效。