前言

随着社会经济的不断发展，我国迎来了公路、铁路、输气管道、输电线路等大型基础设施以及建筑物的建设浪潮。同时，我们也看到，因建设项目压覆矿产资源产生的纠纷也逐渐增多。作为矿业权人，了解建设项目压覆矿产资源的相关法律规定及制度，掌握权益保障关键点，尤为重要。

知识点一：建设项目压覆重要矿产资源应当按规定申请审批

《矿产资源法》第33条【1】规定，建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群，非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。从法律层面确定压覆重要矿床应当经过国务院授权的部门批准。原国土资源部发布的《国土资源部行政审批事项公开目录》明确“建设项目压覆重要矿床审批”属于行政许可审批类别。也就是说，压覆审批属于行政许可事项。

2010年，原国土资源部发布《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（下称“137号文”），进一步细化压覆审批规定。将需要办理压覆审批的标准细化为：

******，被压覆矿产资源属于重要矿产资源。137号文第2条规定，重要矿产资源是指《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。

第二，因建设项目实施，导致压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用。137号文第2条规定：“凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。未经批准，不得压覆重要矿产资源。建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。矿山企业在本矿区范围内的建设项目压覆矿产资源不需审批。”换言之，建设项目与矿区仅空间上的重叠等不会导致矿产资源不能开发利用的，不需要办理压覆审批。

知识点二：建设项目压覆重要矿产资源审批的流程（以山西为例）

依据137号文与《山西省自然资源厅、山西省发展和改革委员会、山西省财政厅、山西省交通运输厅、山西省行政审批服务管理局关于进一步规范省重点工程铁路公路建设项目压覆重要矿产资源补偿工作的通知》（下称“56号文”）规定，建设单位办理建设项目压覆审批并进行补偿的流程具体如下：

1.压覆矿产资源查询，合理确定项目选址。建设项目选址前，建设单位应当向各级自然资源行政主管部门查询拟建项目所在地矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。经查询建设项目压覆重要矿产资源的，建设单位应考虑调整选址方案，确定不能另行选址的，项目审批部门要组织选址论证，吸收矿产资源开采企业和建设单位意见。要优化线路，避免压覆或者尽量少压覆重要矿产资源。

2.编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，自行编制或委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。

3.将建设项目压覆重要矿产资源评估报告报送评审。编制完成建设项目压覆重要矿产资源评估报告后，建设单位应将其报送至自然资源主管部门。自然资源主管部门对建设项目压覆重要矿产资源评估报告组织评审，并依据专家论证意见，确认压覆范围和压覆的资源储量。***后，出具评审意见书。

4.签订意向协议。56号文第8条明确规定：“省重点工程项目所在地县（市、区）人民政府组织建设单位与矿业权人签订同意压覆重要矿产资源的意向协议，并出具做好压矿补偿协调工作的承诺书。”即在政府组织下，建设单位、矿业权人与政府签订意向协议。

5.签订补偿协议。建设项目压覆已设置矿业权的重要矿产资源，经评估导致其压覆区内重要矿产资源不能开发利用的，在矿业权系有偿取得的情况下，建设单位应当与矿业权人签订补偿协议。

6.申请办理建设项目压覆重要矿产资源审批。按照山西省自然资源厅办事指南，建设单位应持建设项目压覆重要矿产资源评估报告及评审意见书、建设单位关于压覆重要矿产资源的申请函、建设项目批准文件、补偿协议等材料办理审批手续。

知识点三：建设项目压覆重要矿产资源所涉及的责任

1.未获得许可即实施压覆行为，涉及行政违法

《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）第2条规定：“以压覆重要矿产资源批复文件作为转发用地批复及供地的条件。”因此，压覆审批是建设项目合法用地的必要条件，在未取得压覆审批许可即进行项目建设的情况下，会涉及违法用地。

2.未经许可即实施压覆行为，应承担侵权责任

《民法典》第1165条第1款规定：“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。”矿业权属于用益物权，是被法律保护的权益。在未获得自然资源主管部门压覆许可的情况下，建设单位实施压覆行为系对矿业权人合法权益的侵害，应承担侵权责任。

3.经过矿业权人同意实施压覆行为的，与矿业权人签订相关协议，承担补偿责任

建设单位与矿业权人达成一致的情况下，建设单位进行项目建设压覆矿产资源不构成侵权。建设单位应与矿业权人协商一致，通过签订补偿协议等方式，向矿业权人承担补偿责任。

知识点四：关于压覆补偿的相关事项（以山西为例）

1.压覆补偿主体

56号文第6条、第8条明确规定，压覆矿产补偿方式由建设单位与矿业权人共同确定，压覆矿产审批手续由建设单位申请办理，相关压覆矿产补偿事宜亦由建设单位负责。

2.压覆范围及压覆的资源储量

56号文第4条规定：“压覆重要矿产资源的省重点工程项目，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，自行编制或委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，并报送省自然资源主管部门。”第5条规定：“省自然资源主管部门对建设项目压覆重要矿产资源评估报告组织评审，并依据专家论证意见，确认压覆范围和压覆的资源储量。”

依据上述规定，建设单位自行或者委托地质勘查单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。结合山西省市场监督管理局发布的《压覆矿产资源评估计算规范》（DB14/T 2446-2022）标准【2】，压覆重要矿产资源评估报告将涵盖调查依据、建设项目压覆矿产资源必然性论证、建设项目压覆矿产资源储量估算等内容。该报告由自然资源主管部门评审并依据专家论证意见，确认建设项目压覆范围和压覆的资源储量。

划重点：压覆范围和压覆的资源储量直接关系压覆补偿的计算。建议矿业权人积极参与到建设项目压覆重要矿产资源评估报告编制的过程中，提供相关材料，把控报告编制过程，避免对后续压覆补偿计算产生不利影响。

3.压覆补偿范围

137号文第4条规定：“补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”

56号文第7条对137号文的规定进行细化，明确“压覆重要矿产资源补偿的范围如下：（一）资源类：主要为矿业权出让收益，即采矿权和探矿权出让收益。（二）投资类：主要为矿山建设投资。地下包括井巷工程、机器设备购置投资等；地上包括已建水、电、路等基础设施、房屋建筑物和构筑物投资等。”可以看出，56号文对补偿范围也限制为矿业权人的直接损失。

目前，对于建设项目压覆矿产对应的补偿范围尚无法律、行政法规的明确规定。司法实践中一般认为，137号文确立了矿业权压覆补偿范围原则上应包括的损失项目，尽管没有排除其他可能的损失，但蕴含着以直接损失为补偿的一般原则。特别是铁路、公路等相关建设项目往往涉及国家安全和发展利益，由此导致的矿业权压覆在某种意义上可以认定为系为了公共利益的需要。因此，参照137号文规定的精神，原则上将对矿业权人造成的直接损失作为补偿的范围符合当前阶段的基本国情，具体的补偿损失项目结合个案考虑。

划重点：无论是规范性文件的规定还是司法实务，均体现出补偿应以直接损失为限的倾向。但137号文与56号文对补偿范围的规定均不具有强制性。各地法院审理压覆补偿纠纷时，也存在支持矿业权人可得利益损失的情况。矿业权人可在前期谈判时，一并主张直接损失与间接损失，争取利益******化。

4.压覆补偿方式

目前，关于压覆矿产资源的补偿方式并无法律明文规定。56号文第6条列举的补偿方式可供参考：

（1）货币补偿：由建设单位采用支付货币资金的方式，补偿矿业权人的压矿损失。

（2）股权调整：指矿业权人将获得的压矿补偿费用计入项目概算总投资，以股权方式进入建设项目，解决压矿补偿问题。

（3）权益抵顶：指建设单位与矿业权人协商，建设单位将经营权或其它权益作价抵顶压矿补偿的方式。

（4）矿业权出让收益核减：指压覆未全部缴纳矿业权出让收益的矿业权人，可采取核减矿业权出让收益的方式解决压矿补偿。其中矿业权人为全资国有企业，也可采取核减国有企业资产的方式解决压矿补偿。

（5）资源补偿：指对建设项目压覆重要矿产资源整体关闭的矿山，在当地资源条件允许的情况下，采取招拍挂方式出让资源解决压矿补偿。

5.压覆补偿涉及的协议

（1）意向协议

56号文第8条明确规定，省重点工程项目所在地县（市、区）人民政府组织建设单位与矿业权人签订同意压覆重要矿产资源的意向协议。第12条规定，建设单位作为甲方、矿业权人作为乙方、县（市、区）政府作为丙方。

56号文第9条规定：“为加快推进省重点工程项目建设，在签订压覆重要矿产资源意向协议后，建设单位即可进场组织项目建设，并同步向自然资源管理部门办理压矿审批手续，矿业权人不得阻碍、干扰参建单位的建设活动。”依据该规定，在仅签订意向协议的情况下，建设单位即可组织项目建设，矿业权人不得阻碍、干扰。

《民法典》第495条规定：“当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预订书等，构成预约合同。当事人一方不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任。”《******人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第6条第1款规定：“当事人以认购书、订购书、预订书等形式约定在将来一定期限内订立合同，或者为担保在将来一定期限内订立合同交付了定金，能够确定将来所要订立合同的主体、标的等内容的，人民法院应当认定预约合同成立。”依据该规定，意向协议明确在将来一定期限内订立补偿协议，能够确定将来所要订立合同的主体、标的等内容的，就构成预约合同，若当事人不按照意向协议订立补偿协议的，应承担违约责任。

划重点：综合上述规定，建设项目所在地人民政府组织签订同意压覆重要矿产资源的意向协议，建设单位作为甲方、矿业权人作为乙方，政府作为丙方。

其次，意向协议签订后，建设单位即可组织项目建设，在建设单位已建设的情况下，不利于矿业权人在压覆补偿谈判中占据主动权。

第三，意向协议签订后，存在建设单位不签订补偿协议的可能。因此，建议在意向协议中明确约定未来所订立补偿协议的主体、标的、期限、压覆矿区价值评估的期限、标准及方式、建设单位不订立补偿协议的违约责任等内容，尽可能提高意向协议的完备性。关于建设单位不订立补偿协议的违约责任，可以“履行补偿协议后矿业权人的可得利益”为标准确定。

（2）补偿协议

56号文第8条规定，建设单位应与矿业权人就压覆重要矿产资源签订补偿协议，补偿协议是办理压覆审批的必备文件。

划重点：补偿协议是关系矿业权人取得压覆补偿的重要协议。协议内容一般包括建设项目信息、压覆范围、补偿标准、支付时间、同意压覆表示、违约责任等。矿业权人应尽可能完善协议条款，避免权益受损，维权受阻。

【1】《矿产资源法》第33条：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”

【2】山西省市场监督管理局于2022年发布《压覆矿产资源评估计算规范》（DB14/T 2446-2022），第4.5条规定压覆范围指“根据相关法律法规、规程规范，为保障建设项目正常运行确定的矿产资源无法正常勘查开采的范围”，附录A压覆范围的确定第A.1条规定“建设项目与矿产地、矿业权重叠的需确定压覆范围”、第A.3条规定“对于地下开采的固体矿产，依据相关法律法规或《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》《有色金属采矿设计规范》《冶金矿山采矿设计规范》《煤炭工业矿井设计规范》等相关矿山开采设计规范确定压覆范围。”