在党的十八大确立五位一体的总体布局以来，生态文明一直被放在突出的位置。2017年7月5日，国土资源部下发《自然保护区内矿业权清理工作方案》，该方案明确，在对矿业权进行核查、清理的同时要做好矿业权稳妥有序退出保护区基础工作，并确保新设矿业权不再进入自然保护区。

与此同时，河南、湖南、甘肃、内蒙古等省份也纷纷出台文件，严禁新矿业权进入自然保护区，同时明确已设立的矿业权也要全部退出。在全国范围内，矿业权在自然保护区内的******退出已经是大势所趋，但是，矿业权如何退以及退出后原合法拥有矿业权的人利益应如何保护是需要重点关注的问题。

01、矿业权退出的法律法规及政策依据

矿产资源的开发与自然保护区之间客观的、不可避免的存在矛盾。采矿涉及到矿山基建、矿石开采、选矿、矿产品运输等多个环节，可能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境造成污染和破坏。所以我国《矿产资源法》《森林法》《草原法》《文物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《地质遗迹保护管理规定》《湿地保护管理规定》等都对矿产资源的开发做出一定限制。

1.法律对于矿产资源开发的限制

《矿产资源法》规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。

《森林法》规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。

《草原法》规定，进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。

《文物保护法》规定，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。

2.行政法规对矿产资源开发的限制

《自然保护区条例》规定，禁止在自然保护区内进行开矿活动。

《风景名胜区条例》规定，在风景名胜区禁止采石、开矿等破坏景观、植被和地形地貌的活动；但是法律、行政法规另有规定的除外。

3. 部门规章对矿产资源开发的限制

《地质遗迹保护管理规定》明确，任何单位和个人不得在保护区内及可能对地质遗迹造成影响的一定范围内进行采石、取土、开矿、放牧、砍伐以及其它对保护对象有损害的活动。

《湿地保护管理规定》明确，除法律法规有特别规定的以外，在湿地内禁止从事挖砂、取土、开矿活动。

4. 环境保护部、国家发展与改革委员会、国土资源部等《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）（以下简称“十部门57文件”）指出，禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动。

02、矿业权退出的实行方式

矿业权退出自然保护区，对于环境保护与生态文明建设的意义重大，但是矿业权的退出，必须做到合法合理，做到具体情况具体分析，不能搞“一刀切”，否则就会矫枉过正，不能达到平衡自然保护和矿产开发之间的利益平衡，无法实现立法初衷。笔者认为，矿业权的退出，应当注意以下几点：

1. 退出方式应区分采矿权与探矿权

矿业权分为采矿权与探矿权。探矿权是进行矿产资源勘查的权利，采矿权是开采矿产资源的权利。从本质上来看，探矿行为对土地表层和地面自然生态造成的影响非常有限，而采矿行为则是涉及到基建、开采、运输等多个环节，对地表以及区内自然环境的影响较大。《森林法》《草原法》《自然保护区条例》等均规定禁止对森林、草原等地面植被或生态环境有影响的活动，而非明确禁止矿业权不能与上述区域重叠。所以从原则上来说，矿业权退出自然保护区应当区分探矿权与采矿权，对探矿权的限制应适当减少，甚至对于一些几乎不影响地表生态的探矿权活动，应不做禁止。

十部门文件规定矿业权必须全部退出自然保护区，严格来说，这一规定无法律依据。根据《自然保护区条例》规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。而探矿行为不属于生产性项目，不建设任何生产设施。但十部门57号文件中明确规定，对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出，故该文件要求探矿权必须退出自然保护区没有法律和行政法规的依据。

而各省市现已制定的矿业权退出方案中，并未区分探矿权、采矿权，而是要求全部限期退出。虽然此规定已经成为各省市的通行做法，但其与自然保护相关法律的立法目的以及施行采矿权退出的政策初衷是否一致，仍值得探讨。

2.退出范围应当进一步明确

如前所述，我国《森林法》《草原法》《文物保护法》《风景名胜区条例》《地质遗迹保护管理规定》《湿地保护管理规定》等对保护区内矿产资源的开发均做出一定的限制，但是上述法律法规、部门规章并未完全禁止在保护区内进行矿产资源开发。《自然保护区条例》则是严格禁止在自然保护区内进行开矿活动，规定在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。十部门57号文件也要求，探矿权采矿权要退出自然保护区的核心区和缓冲区。所以采矿权退出自然保护区的核心区和缓冲区的法律和政策规定是十分明确的。

而关于自然保护区的实验区，《自然保护区条例》规定，在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。57号文件也明确提出在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。

但在实践中，很多自然保护区仍然存在区域范围划分不明确的问题，这将直接导致矿业权退出的范围不明确。同时很多自然保护区虽然范围确定，但是其功能区的划分却模糊不清。因为在自然保护区核心区、缓冲区及实验区内要求矿业权退出的程度不一，核心区与缓冲区内矿业权必须退出且不能新增，而实验区内则需要根据矿业权对于环境的影响程度而具体判断，所以在制定退出方案时需重点明确矿业权的范围，同时对于自然保护区的范围也应当进行严格核实。

03、矿业权退出的补偿机制

1.矿业权退出的补偿依据

矿业权本质上是一种用益物权，我国《物权法》规定，依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。矿业权的取得是基于政府的行政许可行为而取得，而政府要求合法取得的矿业权退出自然保护区应当定性为矿业权的撤回，根据《行政许可法》规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。根据此条规定，矿业权人在***初取得矿业权时是一种有权取得，而且矿业权人也已经缴纳了资源价款，此时政府如果要求矿业权人退出自然保护区，则对矿业权人的合法权益造成损害，基于信赖利益保护原则，政府应当对权利人进行相应补偿。

十部门57号文件中也明确提出，“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。” 但各省市对此做法不一，如河南省国土资源厅等《关于印发河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案的通知》中未提到对退出的矿业权进行补偿，而是仅规定达到验收标准的矿业权退还资源价款。《内蒙古自治区自然保护区内工矿企业退出方案》则明确，各盟行政公署、市人民政府要制定本地区自然保护区内合法的工矿企业退出补偿办法，由旗县（市、区）人民政府对符合补偿退出的企业组织实施补偿。

2.矿业权退出的补偿方式

矿业权退出自然保护区后，通常区分矿业权是否到期来确定补偿范围。

如果已经到期的采矿权退出，那么按照法律规定，采矿权到期后应当办理注销登记，此种情况不需要进行补偿；如果是已经到期的探矿权，探矿人在申请转为采矿权时，因为自然保护区原因而未能办理登记的，应当给予一定的补偿。如果是未到期的矿业权退出，则无论是探矿权或采矿权，都应当给予一定的补偿。

对于应当补偿的矿业权，补偿方式主要有以下两种：一是成本补偿法，即对矿业权人取得矿业权所花费的成本以及已进行的前期投入进行补偿，主要包括：已经已经缴纳的资源价款，探矿勘查投入，矿山基建投入等；二是评估作价法，即委托专业的评估机构对矿业权价值进行评估，并依据该评估结果作为补偿依据。如甘肃省规定，如政府与业主协商不成，由县级政府委托第三方评估机构进行评估，确定建设成本。拆除及生态环境恢复治理费用，由市县政府依据实际投入予以核定。鄂尔多斯市则规定对于已经缴纳的资源价款及前期投入进行补偿。也有省市未明确具体的补偿范围。总之，补偿的范围以实际损失为限，对于预期利益损失通常不予补偿。

04、结     语

在建设生态文明社会的背景下，全国范围内矿业权退出已经是大势所趋，在未明确矿业权退出范围的前提下，矿业权人应尽早对自身矿业权进行核查，如果存在与自然保护区重叠的可能，则应当尽快采取措施，减少前期投入。而国土资源部门也应意识到，在矿业权的退出过程中应注意程序正当，并保护行政相对人的合法权益。

在这一新的业务领域，律师特别是环境、资源专业律师，应充分发挥专业优势，为维护矿业权人合法权益，规范国土资源部门行政行为提供法律支持，推动环境保护的法治化进程。