碳达峰碳中和战略提出以来，能源电力领域尤其是新能源风电、光伏发电成为践行国家重大战略的关键领域和主战场。2023年全国风光总装机已突破10亿千瓦，在电力新增装机中的主体地位更加巩固，国家能源局表示，国家将加快构建新型电力系统，2024年，全国风电光伏继续新增装机2亿千瓦左右。 新能源风电、光伏等项目主要是通过项目建设实现并网发电，进而产生经济效益，由于项目发电收益与项目开发、建设、运营等各流程领域息息相关，因此，任一环节发生问题都可能对项目整体的发电收益产生重大不利影响。实践中，一旦项目开发、运营流程出现争议，就很可能会涉及发电量损失索赔，而且索赔金额通常较高。同时，由于发电量损失索赔不仅涉及法律分析，还涉及相关技术问题，各类法律关系交织，矛盾争议较大，司法实践中对于发电量损失索赔的认定也较为复杂。 基于此，本文结合新能源项目开发建设、运营管理全流程可能发生的各类问题，分析相关司法实践中的裁判案例，对新能源项目发电量索赔的相关内容进行梳理探讨，以期能够为新能源项目发电量索赔相关问题提供参考。 01发电量索赔的法律依据 引发新能源项目产******电量损失的原因多种多样，建设工程未按期完工、设备延期到场、项目延期并网、设备质量不合格等原因均可能导致发电量损失。此时，项目建设方能否依据相关法律法规或合同约定要求合同向对方赔偿发电量损失对项目建设方至关重要。 实践中，新能源项目发电量损失索赔，在法律上一般认定为“可得利益损失”，所谓可得利益，是指合同在适当履行后可以实现和取得的财产性利益。如果合同一方违约，则可能导致对方的可得利益受到损失。可得利益损失是在生产、销售或提供服务的商事活动中，生产者、销售者或服务提供者因对方违约行为而受到的预期纯利润的损失。 我国法律法规关于可得利益的相关规定：******人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中提到违约行为通常导致可得利益损失，并以专门的章节明确了可得利益的分类、计算规则和举证责任；民法典第五百八十四条明确了违约损害赔偿的范围包括可得利益。 ******人民法院在（2017）******法民终845号民事裁定中明确“里程公司提供的初步证据能够证明新誉公司提供的涉案风力发电机组存在质量问题，如经查实，则由此导致里程公司相应的发电量损失应作为可得利益损失”；江苏省镇江市中级人民法院在（2021）苏11民终857号民事判决书中亦明确“山东泰开变压器有限公司提供的变压器因故障导致电站停运，业主方要求江苏太阳能建工程有限公司承担发电量损失的函，以及相应的扣款证据等，能够证明业主方海东中新能光伏发电有限公司将在项目工程结算款中扣除发电量损失。该损失属于业主方海东中新能光伏发电有限公司与江苏太阳能建工程有限公司合同关系中的可期待利益范围，并不违反合同法关于违约赔偿损失的立法精神，具有事实和法律依据”。 02合同效力对发电量损失索赔的影响 如上分析，项目建设方请求合同违约方承担发电量损失的请求权基础是《民法典》第五百八十四条所规定的可得利益损失，其隐含的前提为项目建设方与合同违约方签署的合同有效。只有在合同有效的前提下，才可以谈合同履行后可以获得的利益；如项目建设方与合同违约方签署的合同被依法认定为无效合同或违约方关于合同无效的主张被法院采纳时，就意味着从根本上否定了可得利益的存在，此时，项目建设方向违约方主张的损失本质上是因违约方过失而产生的信赖利益损失问题，而信赖利益损失赔偿的范围通常限定在实际损失上，并不包括可得利益损失，该种情况下，发电量损失很难获得法院支持。 关于合同的效力，除《民法典》******百五十三条规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”外，就新能源项目，比较常见的影响项目合同效力的因素是招投标的要求。根据国家发展改革委《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》第二条的规定，新能源基础设施项目属于必须招标的范围。如果项目建设方未按前述规定履行招标程序或通过邀请招标方式规避公开招标的，均可能面临被法院认定为无效合同，进而不予支持项目建设方主张发电量损失的风险。 如，甘肃高山新能源有限公司（以下简称“高山合同”）、许继集团有限公司（以下简称“许继合同”）与山东大海集团有限公司建设工程施工合同纠纷，高山公司与许继公司签订了分布式光伏发电与升压站项目工程的《总承包合同》《总承包框架技术协议》，法院经审理查明该《总承包合同》《总承包框架技术协议》均未按照项目批复核准意见及法律规定进行招投标。一审法院张掖市中级人民法院***终以案涉分布式发电与升压站项目工程系大型电力基础设施、新能源项目属关系社会公共利益、公共安全的项目工程，属于强制招标工程，未经过招标投标程序签订的合同违反法律效力性强制性规定，故依法认定高山公司与许继公司签订的《总承包合同》《总承包框架技术协议》为无效合同。在此基础上，对于高山公司请求许继公司支付上网电价一年的损失800万元的请求，二审法院甘肃省高级人民法院认为，案涉合同的签订因高山公司未依法履行招投标程序而导致无效…根据《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”该条中有过错方应赔偿的损失限于信赖利益，并不包括在合同有效情形下通过履行可以获得的利益。而高山公司举证主张的800万元电价损失属于如许继公司按约定完成施工任务后其能获得的发电收益部分，故其该项诉请不予支持。 综上所述，新能源发电项目依法属于必须招投标的施工项目，为避免因未履行招投标程序或存在瑕疵导致合同无效进而影响项目建设方主张发电量损失的情况，项目建设方在项目建设过程中应注重完善招投标程序，确保在项目因不可预见的风险导致产******电量损失时建设的发电量损失索赔不会因合同效力受到影响。

随着智慧城市建设项目在越来越多城市的铺展开来，政府关于智慧城市的采购项目也急剧增加，千万级别、甚至上亿元的智慧城市、数字城市建设订单不断涌现。鉴于智慧城市建设项目对于供应商的技术和安全水平要求较高，同时具有不可替代性，单一来源采购方式作为政府采购的补充性采购方式重归大众视野，成为智慧城市建设的主流采购方式之一。 单一来源采购，是指采购人向******供应商进行采购的采购方式。可以看出，单一来源采购缺乏竞争性，供应商可以其******性和不可替代性在采购活动中居于优势地位，而采购人则不能货比三家，若不对单一来源采购的适用和程序加以限制，将会增加采购成本、滋生腐败。因此，采购人应当高度关注单一来源采购方的合法性和合规性。本文从单一来源采购的定义、适用情形、程序规定等方面进行梳理，并提出相应建议，供政府采购相关部门借鉴、参考。 一、单一来源采购的定义 《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部74号令）第二条第五款规定，单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。 根据前述财政部74号令规定，单一来源采购不同于招投标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性采购方式，而是直接向特定供应商采购工程、货物和服务。从一定程度上来讲，单一来源采购并不符合政府采购活动的“竞争性原则”。政府采购注重采购公平、公正、公开和资金使用的效益，符合采购人要求的供应商都有机会参与到政府采购活动中。而单一来源采购则恰恰相反，单一来源采购并不允许其他市场主体参与竞争，中标供应商为采购人直接指定的供应商。因此，为确保政府采购活动的公平公正、避免采购人的权利滥用和腐败滋生，单一来源采购的适用应当以供应商具有******性和不可替代性为前提。 二、单一来源采购的适用情形——供应商的“******性” 《政府采购法》第三十一条对于单一来源采购的适用情形予以明确地界定： （一）只能从******供应商处采购的； （二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的； （三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。 需要注意的是，在此处还需增加第四种情形，即（四）在公开招标等采购程序失败后变更为单一来源方式采购的。 “只能从******供应商处采购的”——实际“******” 关于“只能从******供应商处采购的”应如何认定的问题，鉴于该条款予以较为宽泛，在实践操作中难以界定，《政府采购法实施条例》第二十七条对该条款专门进行了解释：“政府采购法第三十一条******项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。”可以明显看出，在此种情形下，只有向该供应商进行采购才能实现政府采购项目的采购需求和目的，该特定供应商的******性和不可替代性也当然地排除了政府采购的竞争性原则。 那么具体应当如何认定“货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求”，适用该情形又应当注意哪些问题。在《海南省财政厅关于加强单一来源采购管理的通知》中进行了进一步明确：“1.使用不可替代的专利、专有技术导致只能从某一特定供应商处采购的项目采用单一来源方式采购的，需要同时满足三个方面的条件：一是项目功能的客观定位决定必须使用指定的专利、专有技术或服务，而非采购人的主观要求。仅仅因为项目技术复杂或者技术难度大，不能作为单一来源采购的理由。二是项目使用的专利、专有技术或服务具有不可替代性。项目功能定位必须使用特定的专利、专有技术或服务，且没有可以达到项目功能定位同样要求的其他替代技术方案。如果可以使用不同的专利、专有技术或服务替代，能够满足相同或相似的项目功能定位的技术需求目标，且不影响项目的质量和使用效率，不能采用单一来源采购方式确定供应商。三是因为产品或生产工艺的专利、专有技术或服务具有独占性，导致无法由其他供应商分别实施或提供，只能由某一特定的供应商提供。2.公共服务项目具有特殊要求采用单一来源方式采购的，兼顾公共服务项目的特殊性和政府职能转变，结合专家论证意见，统筹确定是否面向某一特定的供应商采购。3.国家行政管理部门对采购项目有统一规划和实施要求，已统一组织政府采购并要求采购人向特定供应商采购的。” 参照上述海南省财政厅规定，首先，“使用不可替代的专利、专有技术”意在说明此种情形中的******性、不可替代性应当是客观的，非采购人的主观要求；该******性是基于专利、专有技术等原因，货物和服务只能由特定的供应商生产或提供，没有可以达到项目要求的其他替代技术方案；采购人主观设置的不合理条件，不应认定为符合上述条件。其次，“公共服务项目具有特殊要求”需经专家论证作为******性和不可替代性的依据。***后，也是一种常见的特殊情形，即国家统一集中采购后要求各省向国家采购项目中确定的供应商进行采购，但该种情形是否需要在省级层面再次履行单一来源采购程序目前尚无统一规定。 “发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”——视同“******” 除“只能从******供应商处采购的”这种实际上供应商具备******性和不可替代性的情形外，《政府采购法》第三十一条还将“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”以及“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”同样作为单一来源采购的法定情形。而上述两种情形实质上来讲，供应商并非具有******性和不可替代性，但基于特殊情况，为了确保政府采购的时间效益、成本效益，而使用单一来源采购这种更为简单、便捷的采购方式。 关于发生了不可预见的紧急情况，不能从其他供应商处采购的情形，如市场供应能力、供应时间能够满足应急需要，则采购人不得因紧急采购排除竞争。此外，由于采购人缺乏合理规划导致项目具有紧急性的，不具备不可预见性，不属于该条款适用情形。 关于必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。添购标的可以与原采购项目不同，但需符合与原采购项目的一致性或配套性。 需要注意的是，就单一来源采购中“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”情形，需要与《政府采购法》第八十五条：“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”划清界限。后者的前提是发生了不能预见、不能逆转也无法克服的严重自然灾害和其他不可抗力事件，采购人在采购时可以不按照法定的要求和程序执行；而前者的前提则是发生了不可预见但还未达到不能逆转、无法克服的紧急情况，采购人与供应商应当遵循《政府采购法》规定的原则、采购方式等，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。 “在公开招标等采购程序失败后变更为单一来源方式采购的”——单一来源采购的特殊情形 除上述三种法定情形外，还有一种特殊情形，即公开招标等采购程序失败后变更为单一来源方式采购的。公开招标等方式失败且投标（响应）截止时间结束后参加投标（响应）的供应商只有一家，或者资格审查后符合资格条件的供应商只有一家，或者在评审期间符合条件的供应商只有一家，需要变更为单一来源采购方式。该情形属于程序的变更，采购人已经依法履行公开招标等公开竞争采购方式，已经给予市场主体充分的竞争机会，但鉴于供应商数量无法达到法定要求不能继续进行公开招标等流程，为确保采购需求的时限以及采购效率，从而将采购方式变更为单一来源采购。 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部87号令）第四十三条为公开招标转其他采购方式提供了依据。其中规定：“公开招标数额标准以上的采购项目，投标截止后投标人不足3家或者通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家的，除采购任务取消情形外，按照以下方式处理：（一）招标文件存在不合理条款或者招标程序不符合规定的，采购人、采购代理机构改正后依法重新招标；（二）招标文件没有不合理条款、招标程序符合规定，需要采用其他采购方式采购的，采购人应当依法报财政部门批准。”《广东省财政厅关于规范省级单一来源采购方式审批和进口产品核准管理有关事项的通知》（粤财采购〔2020〕13号）对此也进一步予以明确：“公开招标数额标准以上的采购项目，投标（报价）截止后投标（报价）人仅有1家或者通过资格审查或符合性审查的投标（报价）人仅有1家的，经专家论证，采购文件没有不合理条款、采购程序符合规定的”可以采用单一来源方式采购。 而关于竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式转为单一来源采购的情形，虽然目前并无明确的法律法规规定，但根据财政部官网，国库司的留言答复中显示：“采用竞争性磋商方式采购的项目，公告征集供应商不足三家的，应该首先分析采购文件是否合理合法、是否有倾向性，优化采购文件后重新采购。如果经调查确实只有一家供应商且达到公开招标数额标准的，应按照规定进行单一来源采购方式公示，公示无异议后报财政部门批准进行单一来源采购。”也就是说，除公开招标外，其他竞争性采购方式如遇到投标（报价）人仅有1家或者通过资格审查或符合性审查的投标（报价）人仅有1家的情形时，亦可报财政部门批准后采用单一来源方式进行采购。 三、实施单一来源采购的程序要求 根据《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购信息发布管理办法》等相关规定，单一来源采购一般包括市场调研、论证、采购、合同签订等流程。单一来源采购的一般流程与其他政府采购方式大致相同，此处着重对市场调研、论证以及达到公开招标数额标准而采用单一来源采购的项目应履行的公示、审批等流程进行说明。 （一）市场调研及谈判 单一来源采购作为非竞争性的采购方式，市场调研和价格谈判的重要性不言而喻。为避免采购价格虚高、采购货物和服务的质量不过关，采购人或采购代理机构应当在进行充分市场调研的基础上组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格，确保采购货物和服务的质量满足采购需求。 （二）专家论证 鉴于单一来源采购方式的特殊性，拟采用单一来源采购方式的，需要组织相关专业人员对采购项目是否符合单一来源采购法定情形进行论证，而该论证和评估结果也为采购人采用单一来源方式进行采购提供了依据。 （三）公示 《政府采购法实施条例》第三十八条规定：“达到公开招标数额标准，符合政府采购法第三十一条******项规定情形，只能从******供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和******供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示，公示期不得少于5个工作日。”此处关于公示的规定亦是为体现政府采购的公平公正公开，通过社会监督的方式确保单一来源采购项目合法有序推进。 （四）审批 公开招标是政府采购中应优先选择的采购方式，各地财政部门也对政府采购公开招标数额作出了规定，为了避免采购人滥用权利、滋生腐败现象，达到公开招标数额的采购项目，如需采用非招标采购方式的，采购人应当按照《政府采购非招标采购方式管理办法》第四条规定，在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。 实践中存在不少采购人不论采购项目是否达到公开招标数额均履行公示、报批程序的情形，事实上在财政部《关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》（财办库〔2015〕111号）中，财政部对山西省财政厅有明确的答复：根据《中华人民共和国政府采购法》第二十七条未达到公开招标数额标准符合政府采购法第三十一条******项规定情形只能从******供应商处采购的政府采购项目，可以依法采用单一来源采购方式。此类项目在采购活动开始前，无需获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准，也不用按照政府采购法实施条例第三十八条的规定在省级以上财政部门指定媒体上公示。 四、关于适用单一来源采购的建议 1、建立采购项目适用单一来源采购法定情形的审查机制 在开展单一来源采购活动前，采购人应当组织相关专业人员对采购项目是否符合单一来源采购法定情形进行评估论证，并建立完善的审查机制。评估论证形成的意见不仅可以作为项目采用单一来源采购的依据，也是采购项目合规，避免事后因项目选择采购方式存在问题被追责的重要证明。 2、注重市场调研及价格谈判 单一来源采购中，采购人或采购代理机构应当在采购活动开始前优先开展市场调研，对供应商提供货物和服务的质量以及报价的合理性提前进行摸底，并组织相关人员与供应商进行价格谈判，从而避免因专业性不足、信息不对称等原因造成产品质量不过关、成交价格不合理的现象出现。 3、依法依规履行相应报批和公示程序 应履行报批和公示程序而未经审批及公示开展的政府采购活动存在被撤销的风险，采购人及相关责任人员也存在受到行政处罚的风险。适用单一来源采购的项目也应当严格遵守各项程序性规定，对于需要主管预算单位及财政部门审批的事项，应严格履行相应报批程序，以避免廉政风险及行政责任。 单一来源采购作为政府采购中较为特殊的采购方式，因其直接向******供应商采购，具有******、便捷等优点，但基于此，也容易滋生权利滥用和腐败，采购人和采购代理机构对于单一来源采购应更注重其程序的合法合规性，确保单一来源采购在正确的道路上高速前行。

司法实务中，雇佣关系与承揽关系均表现为一方向另一方提供劳务，且大量存在于建筑工程、装饰装修工程等行业领域，因此不易区分，甚至出现同案不同判的现象，本文作者将从雇佣关系与承揽关系的法律特征入手，结合司法裁判案例，对二者进行区分认定。 一、雇佣合同关系 雇佣关系******出现于《******人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释【2003】20号）第九条规定“从事雇佣活动”，是指从事雇主授权或者指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动。雇员的行为超出授权范围，但其表现形式是履行职务或者与履行职务有内在联系的，应当认定为“从事雇佣活动”。根据2022年2月15日******人民法院审判委员会第1864次会议通过的《******人民法院关于修改〈******人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的决定》后，该条关于“从事雇佣活动”的定义随之被删除。因此，现行《民法典》项下的法律法规及司法解释中并没有“雇佣合同”“从事雇佣关系”的相关定义与解释。 《民法典》第1191条规定，用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。用人单位承担侵权责任后，可以向有故意或者重大过失的工作人员追偿。第1192条规定，个人之间形成劳务关系，提供劳务一方因劳务造成他人损害的，由接受劳务一方承担侵权责任。接受劳务一方承担侵权责任后，可以向有故意或者重大过失的提供劳务一方追偿。提供劳务一方因劳务受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。由此可见，民法典中没有直接“雇佣合同”的概念，单位与个人之间的劳务关系、个人与个人之间的劳务关系均系广义的“雇佣合同关系”。雇佣合同关系中更强调雇主（单位或个人）对雇员的控制、支配关系，更强调持续性劳务的支出与劳务报酬的支付，雇主对外承担赔偿责任。 二、承揽合同关系 《民法典》第1193条规定，承揽人在完成工作过程中造成第三人损害或者自己损害的，定作人不承担侵权责任。但是，定作人对定作、指示或者选任有过错的，应当承担相应的责任。 《民法典》第770条规定，承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人支付报酬的合同。第772条规定，承揽人应当以自己的设备、技术和劳力，完成主要工作，但是当事人另有约定的除外。第780条规定，承揽人完成工作的，应当向定作人交付工作成果。第782条规定，定作人应当按照约定的期限支付报酬。综上，承揽合同系有名合同，承揽关系下更强调承揽人以自身的设备、技术、劳力独立完成工作，交付工作成果，定作人依交付的工作成果支付相应的报酬，故承揽人对定作人而言，双方无从属关系，承揽人致第三人损害或自己损害的，除定作人定作、选任过错外，对外不承担赔偿责任。 三、雇佣关系与承揽关系的法律特征区分 雇佣关系与承揽关系过程中均有劳务提供者的劳务付出及报酬的领取，二者的区分可从以下几方面入手：1、当事人之间是否存在控制、支配和从属关系；2、合同的标的是持续性劳务支出还是一次性工作成果；3、劳务报酬的取得系劳务的对价还是工作成果的对价；4、是否由一方提供工作场所、劳动工具等；5、提供劳务者提供劳务是否是劳务接受方的业务经营活动的组成部分。 雇佣关系项下，雇主对雇员的控制、支配更强，雇员在固定的工作场所提供持续性劳务，接受雇主的管理与支配，雇主依约支付劳务报酬（劳务的对价），且该劳务系雇主的业务经营组成部分，双方形成劳务关系。该法律特征构成雇主对外承担赔偿责任的法律基础。 而承揽关系则更强调承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人根据工作成果支付报酬，承揽人的独立性更强，其报酬的获得系工作成果的对价，而非劳务的对价，且其劳务并非定作人业务组成部分，该法律特征构成承揽人独自承担赔偿责任的法律基础。 四、雇佣关系与承揽关系项下承担赔偿责任的主体不同 雇佣关系项下，提供劳务一方因劳务造成他人损害的，由接受劳务一方承担侵权责任；接受劳务一方承担侵权责任后，可以向有故意或者重大过失的提供劳务一方追偿。提供劳务一方因劳务受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。 承揽关系项下，承揽人在完成工作过程中，无论是第三人造成损害还是造成自身损害，原则上定作人不承担赔偿责任，只有在定作人对定作、指示、选任有过失的情况下，才承担相应的赔偿责任。 以山西省朔州市中级人民法院（2022）晋06民终1157号民事判决书为例。 案件基本事实如下：2019年，徐某饭店进行外墙装修，海平门市部经营者高某承揽其外墙装修工程，并将其中吊顶装修业务交由秦某完成，秦某联系蔚某施工，蔚某又联系梁某与殷某共同施工。施工过程中，殷某从窗口往下钉石膏板，在脚手架上操作气钉枪时，用枪口朝向自己方向，误将气钉射入自己左眼，殷某随后自行拔出气钉。后送至医院，经******后，出院诊断为视网膜脱离（左眼）、玻璃体切除硅油填充术后（左眼）、无晶状体眼（左眼）、并发性白内障（右眼）、黑矇（右眼）。后经司法鉴定中心鉴定为伤残四级。另查明，高某将吊顶装修业务交由秦某负责时，未审查秦某资质。 一审法院结合各当事人过错程度，对损害后果的作用力，以及因果关系，酌情确定饭店经营者徐某对殷某所受损伤承担5％的民事赔偿责任，高某对殷某所受损伤承担15％的民事赔偿责任，秦某对殷某所受损伤应承担40％的民事赔偿责任，殷某对其自身损伤应承担40％的责任。二审维持一审判决。 分析裁判结果，可见本案争议焦点系徐某、高某、秦某、殷某自身对殷某的人身伤害承担赔偿责任的比例问题。 1、徐某将饭店装修工程承包给高某，双方之间系承揽关系。根据《民法典》第1193条规定，承揽人在完成工作过程中造成第三人损害或者自己损害的，定作人不承担侵权责任。但是，定作人对定作、指示或者选任有过错的，应当承担相应的责任。本案中，徐某在将饭店的装修工程进行发包时，没有尽到必要的审核义务，将饭店的装修工作交付给没有装修资质的高某，本案损害后果的发生与徐某的选任过错存在因果关系，徐某作为劳务的***终接受方，应承担一定的赔偿责任。因此，法院判决徐某对其选任过错承担5％的民事赔偿责任。 2、高某承揽外墙装修工程后，将其中吊顶装修业务交由秦某完成，二者系劳务分包关系。高某明知自己及其经营门市部没有装修资质，仍超越其经营范围，承揽饭店的装修业务，且高某又将饭店的吊顶业务交付给同样没有装修资质的秦某，高某的过错行为与殷某所受损伤亦存在因果关系，应承担相应的赔偿责任，故判决高某对殷某所受损伤承担15％的民事赔偿责任。 3、秦某与殷某之间系劳务关系，殷某接受秦某管理并领取相应劳务报酬，双方系个人劳务关系。秦某作为承揽吊顶装修业务、直接招募殷某等务工人员进行吊顶装修的一方，其未在施工现场对装修项目的质量、对务工人员的操作与安全进行监督、管理与配合、没有采取防范和降低危险发生可能性的安全措施，其对损害后果的发生存在较大过错，应承担相应的赔偿责任。根据《民法典》第1192条规定，提供劳务一方因劳务受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。秦某作为劳务接受方，根据其未尽到相应监督、管理及降低、防范危险之责，法院判决其承担40%的民事赔偿责任。 4、殷某个人因未尽到审慎等安全防范义务，对自身过错也应承担相应责任。殷某作为装修人员，右眼存在并发性白内障、黑矇等疾病，从事精细作业的能力下降，殷某从事装修作业，本身存在一定风险；殷某在从事装修作业中将气钉枪朝向自己方向，操作方式存在错误，没有尽到装修业务从业者通常情况下应尽的安全防范注意义务；殷某在受伤后，自行拔出气钉，没有及时至医院检查******，其过错行为对损害后果的发生亦具有较大作用力，故法院判决殷某本人亦应承担40%的责任。 总之，在区分一般雇佣关系与承揽关系时，若当事人之间存在管理、监督、支配等关系，由一方指定工作场所、提供劳动工具设备，并按期支付劳务报酬，另一方持续提供劳务，且其提供劳务系接受方业务组成部分，一般应认定为劳务关系，反之，如当事人之间无任何承包合同，且承揽人独立依靠自身技术、设备等提供劳务，交付工作成果，定作人依照工作成果支付报酬的，一般应认定为承揽关系。在归责原则上，个人之间劳务关系应以双方过错进行认定，一般而言，接收劳动者在劳务关系项下承担责任范围要大于其作为定作人在承揽关系项下的赔偿责任范围。而在过错的审定上，主要包括定作人、发包人、分包人对无相应资质人员的选任过错，未尽到管理与安全保障义务的过错，未采取防范和降低危险发生可能性的安全措施，未对提供劳务者的不当行为进行制止等情形，综合各方的注意义务，结合各自的过错大小及原因来确定责任承担比例。

习总书记指出，耕地是我国***为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行***严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护*********一样保护耕地。 近年来，随着我国经济的飞速发展，新型工业化和城镇化建设都得到了快速发展，但由此带来的影响之一就是耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，耕地保护面临多重压力，在此背景下，土地指标调剂、交易制度应运而生。这一制度在有效缓解城市建设用地紧缺和守好耕地红线之间矛盾的同时，实现了土地资源及其附属价值在发达地区和落后地区之间的有效调配，既有利于优化城乡空间布局，还能在一定程度上缓解城乡发展不均衡的问题，让落后地区同样能够享受到城镇化发展的红利，也为乡村振兴奠定良好的制度基础。 2023年8月4日，山西省人民政府办公厅印发了《山西省土地指标交易调剂办法的通知》（晋政办发〔2023〕54号），该办法的出台标志着我省的土地指标交易活动得到了进一步规范，耕地占补平衡机制的落实也有了更加完善的制度保障。本文中，笔者将从耕地占补平衡机制的内涵出发梳理其与土地指标调剂、交易制度之间的关系，并以山西省的实践为切入点，对土地指标调剂、交易过程中的重点内容进行解读。 一、耕地占补平衡机制 （一）耕地占补平衡机制的内涵 十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国确立的一项基本国策。1997年中共中央、国务院印发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，其中提出“非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地”，至此，我国早期耕地占补平衡政策框架初步形成，在此基础上，1998年修订《土地管理法》时，设置了“耕地保护”专章，在法律层面首次确立了耕地占补平衡制度。2019年修正《土地管理法》时，将“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的表述修改为“占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当”，突出强调了耕地占补平衡制度的落实中，耕地质量的重要性。 耕地占补平衡制度的基本内涵是：省、自治区、直辖市人民政府应当采取有效措施，认真执行国土空间规划，确保本行政区域内耕地数量不减少，质量不降低。建设项目经依法批准确需占用耕地的，建设单位必须履行占一补一的法定义务，确保补充的耕地与所占用的耕地数量和质量相当。 （二）耕地占补平衡机制与土地指标调剂、交易 为了进一步加强对耕地保护和改进耕地占补平衡工作，2017年1月中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，对加强耕地保护和完善占补平衡提出一系列政策措施，规范省域内补充耕地指标调剂管理既是落实耕地占补平衡机制的一项重要措施。县（市、区）人民政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内相邻的县（市、区）调剂补充，仍无法实现耕地占补平衡的，可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。各省、自治区、直辖市要规范补充耕地指标调剂管理，完善价格形成机制，综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿和管护费用等因素，制定调剂指导价格。 2018年3月国务院办公厅再次印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》及《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。按照上述办法，在耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，可以在耕地后备资源丰富的省份落实补充耕地任务；“三区三州”（三区指西藏自治区和青海、四川、甘肃、云南四省藏区及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区；“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。上述办法的出台突破了补充耕地指标只能在省域范围内调剂的限制，允许补充耕地指标在耕地后备资源严重匮乏的省份和耕地后备资源丰富省份之间流动，这在统筹谋划耕地保护、推动区域协调发展方面具有重大意义。 2021年1月中共中央办公厅 国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，其中提出“开展土地指标跨区域交易试点。对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。改进完善跨省域补充耕地国家统筹机制，稳妥推进补充耕地国家统筹实施。在有条件的地方探索建立省域内跨区域补充耕地指标交易市场，完善交易规则和服务体系。”2022年3月中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中再次提出“完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制”。至此，我国跨省域的土地指标交易机制将进入新的发展阶段。 二、土地指标的内涵 前文提到，补充耕地指标的调剂是落实耕地占补平衡制度的一项重要措施，实际上，补充耕地指标只是土地指标中的一种，除此之外，土地指标还包括增减挂钩节余指标和新增耕地节余指标（工矿用地复垦节余指标），这两项指标的调剂同样也是落实耕地占补平衡制度的重要手段。 1、补充耕地指标：是指通过实施宜农耕地后备资源开发、土地复垦及耕地提质改造形成的，经验收确认并完成项目信息报备后可用于占用耕地的非农建设项目补充耕地的指标。按照山西省的相关规定，补充耕地指标包含新增耕地面积、新增粮食产能值及新增水田面积子指标。 由于建设项目占用耕地时需要进行耕地占补平衡，而耕地占补平衡指标要求在占用耕地前就已经落实好补充工作，直接从当地储备库的补充耕地指标库中进行核销，所以在使用补充耕地指标时需要考虑是否有足够的耕地占补平衡指标。 2、增减挂钩节余指标：增减挂钩项目是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，***终实现建设用地总量不变，耕地有所增加，城乡建设用地布局更合理的目标。在此基础上形成的增减挂钩节余指标，是指通过实施增减挂钩项目，将拆旧区复垦为农用地，经验收确认并扣除项目区新建项目用地指标需求后剩余的指标。 事实上增减挂钩制度设计的初衷主要是为了解决新增建设用地计划供需矛盾，在计划供需矛盾得到缓解后，增减挂钩的政策重心转向支持脱贫攻坚。近年来，随着土地管理政策的调整，对增减挂钩政策内涵及其价值的认识又产生了新的变化，目前这一制度已成为解决耕地占补平衡问题的一项重要手段。 3、新增耕地节余指标（工矿用地复垦节余指标）：根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》，历史遗留工矿废弃地复垦利用，是指将历史遗留的工矿废弃地包括交通、水利等基础设施废弃地等加以复垦，在治理改善生态环境基础上，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局，确保建设用地总量不增加、利用更集约，耕地面积不减少、质量不降低的土地整治措施。采取上述措施形成的用于占用耕地的非农建设项目的指标，被称为新增耕地节余指标，又叫工矿用地复垦节余指标。根据上述办法，工矿废弃地复垦项目验收合格后，由省级国土资源主管部门按照核定的复垦面积，再下达建新计划指标，且建新节余指标原则上不得跨县级行政区域使用。 不过由于《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》已于2020年12月废止，且自然资源部办公厅于2022年10月13日发布的《自然资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》中明确提出“不再开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡开发利用试点”，因此，山西省于2023年8月印发的《山西省土地指标交易调剂办法的通知》中即取消了新增耕地节余指标这一类别。 也就是说，目前而言，各地的土地指标均以补充耕地指标和增减挂钩结余指标为主。就两类指标的交易量来看，补充耕地指标的交易量远远高于增减挂钩结余指标的交易量。以山西省2023年的土地指标交易为例，经查询山西省自然资源网上交易平台，当年全省公开挂牌的增减挂钩结余指标项目为4个，而公开挂牌的补充耕地指标交易项目就达到86个（26个项目因未达底价而流拍）。 三、土地指标调剂、交易 2018年印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》有效期至2022年12月31日，《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》有效期至2020年12月31日，上述文件到期后，自然资源部、财政部、国家乡村振兴局于2021年12月21日联合印发了《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（有效期至2025年12月31日），该办法对增减挂钩节余指标跨省域调剂作出了新的规定，但对于补充耕地指标的跨省统筹，目前暂无明确的政策文件进行规范。 省域范围内的土地指标调剂、交易则由各地出台的规范性文件进行规范。以山西省为例，山西省办公厅于2019年正式出台了《山西省土地指标交易暂行办法》（晋政办发〔2019〕23号），该办法的出台标志着山西省完善耕地占补平衡机制，规范土地指标交易行为，保障转型项目建设用地迈出了新步伐。自此之后，跨市、县行政区辖交易土地指标，将统一在山西省的土地指标交易平台上公开竞价、有偿交易。该文件在2020年12月31日到期后，山西省再次于2023年8月24日出台了《山西省土地指标交易调剂办法的通知》（晋政办发〔2023〕54号），文件有效期至2025年9月30日，2023年1月1日至2023年9月30日的土地指标交易调剂，仍沿用《山西省土地指标交易暂行办法》执行。 （一）补充耕地指标交易、调剂 1、交易流程 跨省域补充耕地指标统筹流程 按照《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》的规定，跨省域补充耕地指标统筹程序主要包括提出补充耕地国家统筹申请、对统筹申请进行评估论证、报国务院批准三个环节，每一环节的具体内容如下： ◆提出补充耕地国家统筹申请。由省、直辖市人民政府向国务院提出补充耕地国家统筹申请。其中，有关省根据实施重大建设项目需要和补充耕地能力，提出需国家统筹补充的耕地数量、水田规模和粮食产能，原则上每年申请一次，如有特殊需要可分次申请；直辖市根据建设占用耕地需要和补充耕地能力，提出需国家统筹补充的耕地数量、水田规模和粮食产能，每年申请一次。 ◆对统筹申请进行评估论证。国土资源部（现自然资源部）组织对补充耕地国家统筹申请的评估论证，汇总有关情况并提出意见。 ◆报国务院批准。论证通过后，由国土资源部（现自然资源部）会同财政部按程序报国务院批准，并在国务院批准之日起30个工作日内函复有关省、直辖市人民政府，明确国务院批准的国家统筹规模以及相应的跨省域补充耕地资金总额。 省域补充耕地指标交易、调剂流程 以山西省为例，土地指标在适用范围方面分为两种类型：一是指标调剂，适用于省级以上重大转型项目、山西转型综改示范区，由省人民政府作为调剂主体，将省、市、县各级储备的土地指标跨行政区域有偿限价调剂使用。二是指标交易，适用于所有建设项目，由市、县级人民政府作为交易主体，通过全省土地指标交易平台，将本级储备的土地指标在全省范围内跨县级行政区域公开竞价交易使用。 指标调剂采用定向投入方式，由省自然资源厅按照省级以上重点工程项目和省委、省政府重大战略部署（项目）等需求，在全国耕地占补平衡动态监管系统办理指标划转等手续。 指标交易流程分为预公告、公告、竞价、成交四个阶段，每一阶段的具体内容如下： ◆预公告。土地指标出让申请及相关资料经省自然资源厅审核通过后，由省自然资源厅将现有指标和拟出让指标在山西省土地指标交易平台进行预公告。受让方可根据预公告内容通过山西省土地指标交易平台向省自然资源厅提出土地指标受让申请，申请中说明受让指标所含耕地数量、粮食产能值或水田面积等情况。 ◆公告。省自然资源厅根据预公告受让方需求，将拟出让的土地指标在山西省土地指标交易平台或山西省公共资源交易平台上发布公告，公告期不少于5个工作日。 ◆竞价。受让方根据公告的指标交易信息，结合自身需求，按交易公告规定的时间，自主参与竞价交易。结合山西省实际情况，补充耕地指标竞价时，受让方报价达到起始价格限价的2倍，将触发熔断机制，触发熔断的受让方以熔断价格成交其申请指标。 ◆成交。土地指标成交后，省自然资源厅应在3个工作日内组织交易双方签订书面合同。合同签订后，指标受让方应按照合同约定的时间和方式，将成交价款汇入指标出让方提供的账户。 2、定价原则 跨省域补充耕地资金的确定标准 按照《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》第八条之规定，经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。即补充耕地资金=（基准价+产能价格）*调节系数。 （1）基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元。 （2）产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。 （3）根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为五档。 一档地区：北京、上海，调节系数为2； 二档地区：天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5； 三档地区：辽宁、福建、山东，调节系数为1； 四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8； 五档地区：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，调节系数为0.5。 以统筹省份购***山西1亩补充耕地价格为例，假设山西一年一季节种玉米700斤，产能价就是14万（2*7）一亩，若该补充耕地由上海购***，则每亩价格=（10+14）*2=48万，若由浙江购***，则每亩价格=（10+14）*1.5=36万。 省域补充耕地指标调剂、交易价格确定标准 以山西省为例，补充耕地指标公开交易起始价格由出让方根据新增耕地成本、资源保护补偿和管护费用、市场供求情况确定，并不高于限价。 其中，补充耕地面积指标交易起始价格限价为：14等7万元/亩，13等7.5万元/亩，12等8万元/亩，11等9万元/亩，11等以上每提升1等增加1万元/亩；用于补充新增粮食产能的提质改造项目，交易价格原则上每亩每百公斤不超过1万元。同时，为了抑制土地指标市场价格过高的情况，山西省设置了价格熔断机制，即补充耕地指标竞价时，受让方报价达到起始价格限价的2倍，将触发熔断机制，触发熔断的受让方以熔断价格成交其申请指标（例如10等补充耕地指标的熔断价格为20万元/亩）。 （二）增减挂钩节余指标交易 1、交易流程 跨省域增减挂钩结余指标调剂流程 根据《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》第五条、第六条及第八条之规定，跨省域增减挂钩结余指标调剂流程如下： ◆合理确定调入结余指标和调出结余指标。调入节余指标省份应根据本地区城镇新增建设用地、财政收入和土地出让收益、国土空间规划等,合理确定调入节余指标需求；调出节余指标省份应根据本地区第三次全国国土调查成果、国土空间规划、拆旧复垦潜力、资金需求等,合理确定调出节余指标需求 ◆协商。在合理确定调入结余指标和调出结余指标的基础上，由双方省份就指标的调剂进行充分协商。 ◆上报。协商一致后，由双方省份的省级人民政府分别提出调出、调入节余指标需求报自然资源部,原则上每年不超过两次。自然资源部商财政部等有关部门组织进行统筹平衡,报请国务院同意后下达调剂任务。 省域增减挂钩节余指标交易、调剂流程 以山西省为例，省域增减挂钩结余指标调剂、交易流程与补充耕地指标调剂、交易流程一致，在此不再赘述。 2、定价原则 跨省域增减挂钩节余指标价格确定标准 根据《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》第七条之规定，国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定,复垦为一般耕地的每亩30万元,复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定,北京、上海每亩70万元,天津、江苏、浙江、广东每亩50万元,福建、山东等其他省份每亩30万元(调剂指标来源于复垦为高标准农田的,每亩40万元)。 省域增减挂钩节余指标价格确定标准 各地的省内增减挂钩节余指标价格确定方式有所不同，就山西省来看，并未在《山西省土地指标交易调剂办法的通知》中对此进行明确规定，不过经笔者查询山西省自然资源网上交易平台，2020年至2023年11个增减挂钩结余指标交易项目（成交9个）的起始单价及成交单价均为15万元/亩。 就其他省来看，以江西省为例，江西省于2023年11月专门就增减挂钩结余指标交易制定了《江西省城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂交易管理办法》（赣府厅发〔2023〕15号），办法规定节余指标省域内调剂交易采取公开竞价方式，交易设置******限价和******限价，******限价为******限价的1.5倍。水田指标******限价25万元/亩、旱地指标******限价15万元/亩、其他农用地指标******限价10万元/亩。 四、土地指标制度下的风险 不可否认的是，土地指标调剂、交易制度的探索和实践对落实耕地占补平衡方面起到了积极的作用，有效减缓了耕地净减少的趋势，但在这一过程中，也存在需要客观看待的现实问题。 一是在土地指标交易机制下，指标转出方通常是经济欠发达地区，其关注的往往是土地指标的经济价值，由此可能造成转出方为了获取更多的土地指标而以某些方式虚增耕地，使得补充耕地不实风险可能进一步加大。 二是我国的耕地后备资源是有限的，且优质耕地的分布地区往往与经济发达地区有较高的重合度，实践中补充耕地指标通常来自欠发达地区，而此类地区新开发的耕地实际上很难达到所占用耕地的生产条件，这将导致即使占补的耕地质量等级名义上差别不大，但耕地实际的粮食产能却存在较大差别。 三是经济欠发达地区为了通过出售土地指标获取收益，会在一些并不具备土地开发条件的地方，违背生态规律大规模造地，由于此类地区很多位于生态脆弱区，因此造地行为很可能对生态环境产生潜在风险。 当前，我国的城镇化进程仍然处在快速推进的阶段，农村人口流失、宅基地闲置、耕种效率低下以及耕地荒芜的现象仍然大量存在，土地指标调剂、交易的基础也依然存在。山西省自然资源网上交易平台显示，2024年截至3月15日，正在公告中的补充耕地指标交易项目就已达到37个。实际上，就土地指标调剂、交易制度的设计初衷来看，一定程度上可以实现“土地整治+指标交易+乡村振兴+耕地保护”的联动发展，但这一过程中，应当首先对补充耕地的质量严格把关，正如2024年中央一号文件中提出的，新时期严格落实耕地保护制度的措施之一即为“健全补充耕地质量验收制度，完善后续管护和再评价机制”。

  在“绿水青山就是金山银山”的指导思想下，我国的环境保护和可持续发展战略得到了持续而深入地推进，特别是在以化石燃料为主的传统能源产业面临着前所未有的挑战和压力，这些挑战不仅源于资源的有限性和对环境的负面影响，还包括了日益严格的环保法律法规以及公众对于绿色可持续发展期待的增加。在大合规背景下，******推行生态环保合规管理成为传统能源企业绿色可持续发展的必由之路。在推行生态环保合规管理的过程中，我们看到了一个重要的转变：环境保护不再仅仅被视为一项道德义务或次要经营责任，而是成为了融入企业战略核心的重要元素。本文意在阐明这一转变的重要性，并展示生态环保合规在法律框架、企业实践及其对企业未来发展影响方面的意义。 一、生态环境保护法律框架及合规背景 （一）日益完善的生态环境保护法律框架体系 我国的生态环境保护法律框架基本形成，并还在不断持续完善和强化。这一框架涵盖了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等*********立法，以及《山西省环境保护条例》《山西省水污染防止条例》等地方立法，为传统能源行业的环保合规提供了坚实的法律依据。 据十三届全国人大及其常委会介绍，目前我国基本形成了“1+N+4”的生态环保领域法律体系。“1”是发挥基础性、综合性作用的环境保护法；“N”是环境保护领域专门法律，包括针对传统环境领域大气、水、固体废物、土壤、噪声等方面的污染防治法律，针对生态环境领域海洋、湿地、草原、森林、沙漠等方面的保护治理法律等；“4”是针对特殊地理、特定区域或流域的生态环境保护进行的立法。且截至目前，生态环境领域由生态环境部门负责组织实施的法律有14件，行政法规30件，部门规章88件，强制性环境标准203项。因此，自十八大以来，生态环境领域相关法规密切地修订，不仅完善了生态环境法律制度之间的衔接协调，弥补了立法漏洞，相关制度还更加严格了。 （二）生态环保合规背景 自2015年以来，中央生态环境保护督察的推进揭露了诸多环境违法问题，催促了企业采取相应的整改措施。这些监管措施不仅可能导致企业面临沉重的罚款，还可能影响到企业的市场准入、融资渠道和税收优惠等关键方面，对企业的正常经营和长远发展构成严重威胁。更重要的是，企业的环保违法行为可能导致民事、行政甚至刑事的责任，损害企业的资产、声誉和信誉度，在极端情况下可能导致企业的倒闭。 《环境保护法》《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》《优质中小企业梯度培育管理暂行办法》等法律文件明确指出，因环保违规而可能遭受的法律责任，包括失去税收优惠、影响专精特新企业资格申报、阻碍上市筹备等，严重的还将面临市场准入和投融资活动的限制。为加强对环保违规行为的惩处，国家发改委等部门对环保领域的失信单位及其相关人员实施了联合惩戒措施，显著提高了对违法行为的处罚力度。 随着环保法规要求日渐严格，传统能源行业在确保能源供应的同时，不得不面对一系列合规挑战和法律风险。因此，采取有效的环保合规措施，不仅是企业履行社会责任的必要条件，也是保障其长期可持续发展的关键。这要求企业从思维方式上重视环保合规管理，深入理解和应用现有的法律框架。 二、生态环保合规的实践探索 为有效应对挑战，行业内企业虽采取多元化策略以确保日常经营活动符合环保标准，但这些措施往往会导致企业承担高昂的成本。这些策略有加强内部环境管理，例如成立专门的环保合规部门、制订环保管理制度、组织环保法规的学习与培训等。尽管这些做法对环境保护有积极影响，但缺乏成熟且严谨的模式，无法******地定位并解决潜在隐患。此外，通过技术创新和设备升级改造减少污染物排放也需要巨额投资，其成本效益可能在短期内难以显现。 2023年我所受某火电企业的委托为该企业提供了生态环保专项合规的法律服务，以此为例，深度探索了传统能源行业在环境管理方面的积极尝试，本次法律服务中的具体做法如下： （一）开展生态环保合规尽职调查 首先对公司进行******的法律尽职调查，确立环保合规的坚实基础。该火电公司现有建设项目为两个发电机组配套一个灰场、一条水泥生产线配套一个非煤矿山，根据其主营业务，我们拟定了公司《生态环保合规尽职调查清单》，清单内容包括：企业环保管理制度、建设项目环保手续、排污许可、污染源监测、固体废物及危险废物污染防治、水污染防治、土壤污染防治、大气污染防治、环境应急预案、环境保护税、清洁生产、温室气体排放核查、企业环保涉诉情形等十三项尽调内容，调查覆盖了公司的环保政策、管理体系、排污许可证取得与遵守情况、处理历史及潜在环保问题的机制，以及环境风险管理措施。通过多次现场勘查以及驻场的方式结合现场访谈、文件资料审查、在线查询、现场调研等方法，深入评估了公司的环保合规现状和潜在风险。 （二）制定生态环保合规义务识别清单 在尽职调查的基础上，按照前述十三项合规类别制定出具体而明确的生态环保合规义务识别清单。比如建设项目环保手续项下建设项目选址合规义务、建设项目环境影响评价合规义务、建设项目三同时合规义务、建设项目竣工环保验收合规义务、建设项目后评价合规义务等将法律法规中规定义务识别出来，并对应相应的法律责任。 （三）进行生态环保合规风险评估 基于前期的尽职调查和合规义务识别，结合企业实际情况，进一步对可能的环保合规风险进行详细评估。包括分析环境法规变更的影响、企业排放合法性及合规性、废物处理及污染预防措施的有效性，以及潜在环境事故的风险。同时，评估了公司的环保管理和操作流程，识别可能导致合规风险的管理缺口。我们将生态环保合规风险分为高风险、中风险和低风险，通过合规风险评估，企业了解了自身生态环保合规的现状，并对风险所需承担的责任大小也较为清楚。 （四）出具合规报告书 依据尽职调查及风险评估的结果，向该公司提供专业的合规报告书。以《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2022）的合规管理架构，涉及环保法律法规及内部政策的遵守；环境合规风险评估与管理；污染控制措施；以及环境管理体系的构建等多个方面。报告指出公司在环保管理方面的努力，并提供了解决潜在环境风险、确保遵守环境法规的策略指导。 （五）帮助构建并优化合规管理体系 在提供合规报告书的基础上，协助公司构建和优化环保合规管理体系。这包括制定或修订环保政策和程序、建立环境风险评估与应对机制、完善环保监测与报告体系，确保企业的环保管理措施与国内/外的环保法规和标准保持一致。 （六）法律培训与意识提升 为公司管理层和关键员工提供环保法律和合规培训，帮助企业提升环保法规的理解，增强环保合规意识，帮助建立积极主动的环保合规文化。 （七）持续合规监督与改进 提供持续的合规监督和改进服务，包括定期审查企业环保合规状况，更新合规策略以应对环保法规变化，及时提供环保法律争议处理和突发环境事故应对的法律支持。 通过这一系列综合性法律服务，该火电企业在环保合规实践上得到了有效支持，降低了其对环境的负面影响。这一实践证明，尽管企业在环保措施上的投资可能会增加成本，但通过合理的管理和策略优化，可以有效减轻环境风险，同时，也通过本次专项法律服务，提升了企业领导及员工的合规意识。长期而言对企业可持续发展至关重要。 三、启示与前瞻 传统能源产业目前仍为我国能源供应的主力，随着我国环境保护标准的日益严格，环保合规已经成为传统能源行业中一个重要议题，环保合规不再仅仅是遵循法律的基础要求，已然上升为企业战略的核心部分，这就要求企业需不断更新对环保法律法规的认识，加强环境管理。 从法律角度看，环保合规是避免法律风险和经济损失的关键，同时也是推动企业向绿色和可持续发展转型的关键途径。通过实施严格的环保管理和合规措施，企业不仅可以有效减少法律和经营风险，还能在节能减排方面控制成本，进而提升品牌形象和市场竞争力，吸引更多客户和投资。 从当前的立法和监管趋势看，政府和监管机构在促进环保合规方面起着至关重要的作用。他们的职责不仅是进一步完善环保法规体系，优化环保监管框架，还包括激励和支持企业执行更有效的环保措施。现阶段，我国正在探索刑事合规不起诉制度构建，未来或许将考虑环保合规不处罚的政策路径，以此促进经济社会发展与环境保护的协调统一。 总结而言，环保合规对传统能源行业的意义远超法律遵从的基本层面，深刻地塑造了企业的日常经营和长期发展战略。企业需要将环保合规融合进核心战略之中，通过加强环境管理、推动技术创新以及参与环保公益活动，实现绿色转型。同时，政府和监管机构的支持与指导对于推进这一进程是不可或缺的。只有企业、政府及社会各界共同努力，才能确保传统能源行业的可持续发展，促进经济与环境的和谐共生。  

在我国过去几十年的轰轰烈烈的城市化建设中，曾经在城市郊区建设的工业厂区因城市的扩建不断迁出，这些工业厂区所占的土地一般由政府收回，变更用途后再进行土地一级开发，用于开发住宅、办公楼、医院、学校、公园、地铁等。建设用地再开发过程中面临的土壤污染问题逐渐走进大家的视野中，陆家嘴毒地案就是个很典型的案件。 一、我国建设用地土壤污染管理相关法规进程 我国建设用地土壤污染管理伴随着城市化进程，大致经历了三个阶段： （一）起步阶段 我国在城市化进程中起初并未对工业污染场地的修复引起重视，直至2004年4月，在北京宋家庄地铁站施工中发生了一件中毒事件，三名工人在地下作业时中毒，而出事地点正是一家农药厂的原址，我国由此开始重视工业污染场地修复与再开发，事件发生后，污染土壤被挖出运走进行焚烧处理。 2005年4月至2013年12月，原环境保护部会同原国土资源部才开展了首次全国土壤污染状况调查。2014年4月公布《全国土壤污染状况调查公报》。 （二）污染场地阶段 2012年11月27日，原环境保护部办公厅印发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号）规定，要求排查被污染场地，组织开展场地环境调查和风险评估，合理规划被污染场地的土地用途，严控被污染场地的土地流转、开展被污染场地治理修复。为进一步落实该通知内容，2014年2月，原环保部发布了《场地环境调查技术导则》等5项污染场地系列环保标准。这个阶段主要针对工业企业污染场地的调查、监测、风险评估和修复。 （三）建设用地阶段 2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（也称“土十条”），明确实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。 2018年8月，生态环境部公布了《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》，首次明确了适用于土壤调查的土壤质量国标。 2019年1月，《土壤污染防治法》正式实施，这是中国首部专门规范防治土壤污染的法律，土壤污染治理开始真正有法可依。 2019年12月5日，生态环境部出台《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1-2019）等5项技术导则，取代原先的污染场地系列环保标准。同年印发《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审指南》。 2020年1月17日，《土壤污染防治基金管理办法》发布。 2021年1月28日，生态环境部、自然资源部联合印发《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》。 2021年6月29日，生态环境部印发《建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录管理办法（试行）》，并启用相应的信用记录系统。 2021年12月21日，关于发布《建设用地土壤污染风险管控和修复名录及修复施工相关信息公开工作指南》的公告。 2022年7月7日，发布《建设用地土壤污染状况初步调查监督检查工作指南（试行）》《建设用地土壤污染状况调查质量控制技术规定（试行）》。2022年12月21日，印发《建设用地土壤污染修复目标值制定指南（试行）》。 2023年12月14日，《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》明确合理规划受污染土地用途，保护人居环境安全。 二、建设用地再开发中土壤污染管理要求 根据现行土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度，建设用地根据用途不同，可以分为城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，不同用途的建设用地之间变更用途时，需要经过审批。 （一）建设用地再开发土地供应环节的要求 1、《土壤污染防治法》实施之前要求污染场地再开发应进行环境评估和无害化治理 《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）提出“被污染场地再次进行开发利用的，应进行环境评估和无害化治理。”的理念。 环境保护部办公厅印发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号），明确规定关停并转、破产、搬迁的化工、金属冶炼、农药、电镀和危险化学品生产、储存、使用企业，原有场地拟再开发利用的，要组织开展场地环境调查和风险评估，掌握场地土壤和地下水污染基本情况。经风险评估对人体健康有严重影响的被污染场地，未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。但均为政策性规定，不具有强制性。 2、《土壤污染防治法》实施之后要求实行土壤污染状况调查和评估制度 当前，我国实行“净地”出让制度，在土地供应环节对未按照有关要求完成土壤污染状况调查、风险评估或经调查评估确定为污染地块但未明确风险管控和修复责任主体的，禁止进行土地出让。 首先，根据《土壤污染防治法》第五十九条第二款规定：“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。”即政府在变更土地用途为住宅、公共管理与公共服务用地前就要进行土壤污染状况调查。 其次，根据土壤污染状况调查结果确定是否需要修复，即对土壤污染状况调查报告评审表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的建设用地地块，土壤污染责任人、土地使用权人应当按照国务院生态环境主管部门的规定进行土壤污染风险评估。 第三，政府生态环保部门会同自然资源部门对土壤污染风险评估报告组织评审，及时将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，而列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。 但由于土壤修复是一个漫长且复杂的过程，即使依靠现行技术，部分建设用地仍无法在较短的时间内完成修复，不利于土地充分有效地利用，因此，部分大型城市如广州、重庆已经开展探索工业污染地块“环境修复+开发建设”模式，即允许符合条件的建设用地修复前出让并由地块受让人承接土壤污染风险管控和修复责任，修复达标后可开发建设，有效衔接地块规划建设内容与土壤修复工程，提高建设效率。 （二）建设用地再开发土壤污染责任人的认定 《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号）规定，本着“谁污染，谁治理”的原则，造成场地污染的单位是承担环境调查、风险评估和治理修复责任的主体。造成场地污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任；造成场地污染的单位已经终止的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担相关责任；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担相关责任。《土壤污染防治法》基本延续了前述通知的规定，区别在于进一步明确了土壤污染责任人认定的顺序。 1、土壤污染责任人是土壤污染风险管控和修复首要责任主体，即******责任人 《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》第三条规定，本办法所称建设用地土壤污染责任人，是指因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者有毒有害物质等，造成建设用地土壤污染，需要依法承担土壤污染风险管控和修复责任的单位和个人。也是‘污染担责’原则的具体体现，促使其积极、主动采取有效措施防止土壤污染，有助于土壤污染的源头控制。 2、土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复 土地使用权人承担土壤污染风险管控和修复义务，主要是基于土地使用权人对污染地块的权利归属和从中获得利益，也即‘受益者负担’原则。督促土地使用权人在用地之前了解地块的污染状况，并根据地块的污染状况确定受让价格，而出让人为了地块能卖个好价钱，必然会积极履行防止土壤污染的义务，同时督促土地使用权人取得土地使用权后，监督承租人、实际使用人切实采取污染防治措施。 3、土地使用权人、土地污染责任人无法认定的情况下，地方政府需要承担土壤污染风险管控和修复责任。 （三）建设用地再开发土壤修复费用的承担 建设用地再开发需实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用根据实际情况由土地污染责任人、土地使用权人、地方政府承担。 国家设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复。对《土壤污染防治法》实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定的污染地块，土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染风险管控和修复。 三、建设用地再开发中土壤污染可能带来的法律风险 对企业来说，建设用地再开发中土壤污染可能带来的法律风险有如下几个方面： 1、巨额土壤调查、评估、修复费用，对于土地使用权转让、被回收的企业来说，需要承担土壤调查、评估、修复费用；对于受让土地使用权的企业来说，目前部分省市采取“环境修复+开发建设”模式，受让企业间接承担了相应的修复费用。 2、行政责任，未按照规定进行土壤污染状况调查的，未按照规定进行土壤污染风险评估的，未按照规定采取风险管控措施的，未按照规定实施修复的，罚款额度******可达到一百万，同时还需承担土壤污染治理费。 3、承担污染造成的民事侵权责任，比如陆家嘴受让的地块已经建起了住宅楼，如确实存在污染，且造成居民人身损失的，建设主体还需要承担相应的环境侵权赔偿责任。同时，造成土壤和地下水污染的，还可能会被公益组织起诉。 综上，建设用地再开发中政府和企业都应重视土壤污染的问题，及早防范相应的法律风险。