规范性文件是指有关国家机关依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。根据制定主体不同，通常可分为党内规范性文件（党的机关制定）、行政规范性文件（行政机关制定）、监察规范性文件（监察委员会制定）、司法规范性文件（人民法院、人民检察院制定）等。
作为法律、法规、规章的重要补充，行政规范性文件已成为国家机关依法履行职能的重要方式。规范性文件的质量，直接影响国家的法治统一和政令统一，对其进行合法性审核，是确保规范性文件质量的一项重要措施，有利于从源头上防止违法文件出台，促使国家机关规范行使职权、严格履行职责，保障公民、法人和其他组织的合法权益。
为了确保规范性文件的合法性，我国制定有三项制度，分别为事前合法性审核制度、事后备案审查制度及补充附带审查制度。目前来看，规范性文件的事前合法性审核和事后备案审查均取得积极成效，囿于附带审查所处环节以及提出条件的特殊性，在保障规范性文件合法性上确存在一定的局限性，尽管如此，仍需要将附带审查作为补充。其原因在于，不少行政争议与其所依据的规范性文件有直接关联，规范性文件往往在具体适用过程中容易暴露出问题，在行政复议和行政诉讼中，对规范性文件进行附带审查，可以作为备案审查制度的有效补充和衔接，能够及时发现规范性文件存在的一些问题。从这个意义上来讲，规范性文件附带审查与规范性文件事前合法性审核、事后备案审查虽然所处的环节不一样，但依然有着内在的逻辑关系。
一、规范性文件附带审查的发展
行政诉讼、行政复议制度建构之初，都在受案范围上坚持“具体行政行为”的类型化标准，将制定行政法规和规章、制发行政规范性文件的“抽象行政行为”排除在外。1989年颁布的《行政诉讼法》和1990年制定的《行政复议条例》均规定，“行政法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令”不属于受案范围。
1999年在制定《行政复议法》时，经过反复论证和研究，***终以“在对具体行政行为申请行政复议时”一并提出审查申请的方式(第7条)，将行政规范性文件纳入行政复议审查范围。
2000年出台《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》时，在第62条中规定，人民法院审理行政案件可以在裁判文书中引用“合法有效”的规范性文件。在行政诉讼法欠缺对行政规范性文件依申请一并审查规定的情况下，上述可法解释的规定使得法院主动审查行政规范性文件的合法性成为隐性要求，也正是基于此，行政诉讼实践中也产生了主动审查的若干案例。
2014年修订《行政诉讼法》时，对规范性文件的审查问题采取了与行政复议法相同的“一并”依申请审查策略。至此，规范性文件附带审查制度正式纳入《行政诉讼法》。
二、规范性文件附带审查的行政诉讼规定
关于规范性文件附带审查，主要规定于《行政诉讼法》第五十三条、第六十一条，以及《行政诉讼法司法解释》第十一部分“规范性文件的一并审查”******百四十五条至一百五十一条。根据上述规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门执行的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并对该规范性文件（不含规章）进行审查。
由此可知，公民、法人或者其他组织向人民法院提出一并审查规范性文件是建立在对行政行为起诉的基础上，主要目的是通过证明规范性文件存在违法之处，从而证明被诉行政行为违法或无效的效果，因此规范性文件审查是一个附带行为，不会作为独立案件受理。
（一）审查流程
1、听取意见
人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。
因为规范性文件的合法性可能影响众多行政执法行为的合法性，甚至可能涉及到行政赔偿问题，因此，如果发现规范性文件可能存在不合法的，人民法院有义务听取规范性文件制定机关的意见，以保证对于规范性文件审查的准确性和权威性。具体方式可以是在法庭上听取意见，可以采取发送公函的方式要求执行机关出具证明材料。
2、出庭陈述
制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。法院不能强制执行机关进行出庭陈述，但制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院有准许的义务。
3、不配合不阻止审查
行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。
（二）审查内容
1、主体是否合法，关键在于审查该规范性文件所针对的事项是否属于该制定主体的主管范围。
2、是否超越法定职权，关键在于审查其是否行使了应当由其他主管部门、上级部门或者立法部门等行使的法定权限，是否超越了其法定的职权范围。
3、内容是否合法，主要从其具体规定是否符合上位法、制定目的是否正当、是否符合法律的基本原则、是否有事实依据等角度进行审查。
4、程序是否合法，主要指制定时是否履行了法定程序或者遵循了正当程序的要求。
（三）后续处理
1、司法裁判
虽然规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但实际上，在司法实践中，人民法院经审查认为行政行为依据的规范性文件合法，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法性的依据，并在裁判理由中予以阐明。也就是说，法律并未赋予法院对规范性文件进行司法审查后可以直接作出否定性评价（不能直接宣告该规范性文件违法或无效），只是不作为认定被诉行政行为合法的依据。
2、处理建议/司法建议
①人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。
②人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关（联合发文：主办机关/共同上一级行政机关）提出修改或者废止该规范性文件的司法建议；并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。
接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。
3、层报备案
①规范性文件不合法的，由作出生效裁判的法院将规范性文件报送上一级人民法院进行备案。
②不合法的规范性文件系国务院部门制定的，司法建议应当层报******人民法院进行备案；系省级行政机关（不含职能部门）制定的，司法建议应当层报高级人民法院进行备案。
三、规范性文件附带审查的行政诉讼实务
（一）实证案例
1、梅某荣诉东台市民政局行政许可及一并审查规范性文件案（案件事实有所调整）。
梅某荣购置了车辆欲从事殡葬服务，向东台市民政府申请办理殡葬营运证（又称殡葬专用服务车辆许可证）。办理过程中，东台市民政局告知梅某荣缺少书面申请书、户籍所在地（某镇）出具的已划定殡葬车服务区域的意见以及梅某荣驾驶该服务车辆的驾驶证。后梅某荣向东台市民政局邮寄头灶镇政府答复意见，后因该意见不明确，东台市民政局向其作出答复，告知其应当补充所属镇划定的区域服务范围的明确意见。梅某荣不服，遂提起行政诉讼，请求法院判决确认东台市民政局作出的上述答复违法，并对东台市民政局作出答复所依据的《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》合法性进行审查。
经审查，法院认为东台市民政局适用《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》作出了被诉答复，该意见第三条“依据市相关规定，所有殡葬专用车须按所属镇（区、场）划定的区域服务范围并报民政局审定后从事营运”的规定，并无上位法的依据，东台市民政局以此要求梅某荣提交所在镇区域范围意见，属于违反上位法规定增设的行政许可条件，被诉答复适用法律、法规错误。江苏省东台市人民法院遂判决撤销该答复。
2、郑某琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案。
郑某琴与其父母郑某兴、张某香同户，均系浙江省温岭市西城街道某村村民。1997年8月，郑某兴户在个人建设用地补办申请中将郑某琴列为在册人口。2013年3月，郑某兴因拆迁复建提交个人建房用地申请时，在册人口中无郑某琴。温岭市人民政府根据《温岭市个人建房用地管理办法》有关“申请个人建房用地的有效人口计算：（一）本户在册人口（不包括应迁出未迁出的人口）”，以及《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》有关“有下列情形不计入安置人口：（一）……已经出嫁的妇女及其子女（含粮户应迁未迁）只能在男方计算家庭人口”之规定，认为郑某琴虽系郑某兴之女，其户口登记在郑某兴名下，但业已出嫁，属于应迁未迁人口，遂于2014年7月确认郑某兴户有效人口为2人，并审批同意郑某兴的个人建房用地申请。郑某琴不服诉至法院，请求判令撤销温岭市政府的审批行为，并重新作出行政行为；附带审查上述两个规范性文件并确认不合法。
经审查，法院认为，温岭市政府制定的《温岭市个人建房用地管理办法》以及《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》，将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外，显然与《妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。据此，判决撤销温岭市政府2014年7月25日作出的温政个许字（2014）585号《温岭市个人建房用地审批表》中同意郑某兴户新建房屋的审批行为，责令温岭市政府在判决生效之日起六十日内对郑某兴户的建房用地重新作出审批。
其后，人民法院向温岭市政府发送司法建议，政府及时启动了相关规范性文件的修订工作，并表示将加强规范性文件制定的审查工作。
3、袁某北诉江西省于都县人民政府物价行政征收一案。
袁某北的住房属江西省于都县中心城区规划范围。江西省于都县人民政府委托于都县自来水公司，根据袁某北户从2010年2月1日起至2015年11月的自来水使用情况，征收了袁某北户的污水处理费共计1273.2元。袁某北以于都县政府对其征收污水处理费违法为由，诉至法院，请求于都县政府全部退还已征收的污水处理费；依法对《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》的合法性进行审查。
经审查，法院认为，《污水处理费征收使用管理办法》第八条规定，向城镇排水与污水处理设施排放污水、废水的单位和个人应当缴纳污水处理费；此外，江西省发改委制定的《关于统一调整全省城市污水处理费征收标准的通知》《关于核定于都县城市污水处理费征收标准的批复》也确定污水处理费的征收范围是“在城市污水集中处理规划区范围内向城市排污管网和污水集中处理设施排放达标污水的所有用水单位和个人”。但《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》所确定的污水处理费征收范围却扩大至“于都县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人”，违反法律法规规章及上级行政机关规范性文件规定，不能作为于都县政府征收袁某北污水处理费的合法性依据。在袁某北未向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的情况下，于都县政府向其征收污水处理费没有事实和法律依据，应予返还。
此后，江西省高级人民法院向于都县政府发送司法建议，建议其对涉案规范性文件的相关条款予以修改。
4、孟某诉滨海县医疗保险基金管理中心不履行给付基本医疗保险金职责案。
孟某系滨海县某村的村民，从2016年起即参加了当地的新型农村合作医疗保险，并缴纳了保险费用。2017年5月22日孟某因驾驶汽车操作不当撞到道路中间的护栏，致身体受重伤，交警部门经调查后确认孟某负事故的全部责任。事故发生后，孟某经多家医院救治后出院，并分别于2018年1月和6月向滨海县医保中心申请补偿其相关医疗费用，滨海县医保中心以《盐城市新型农村合作医疗实施方案》《滨海县新型农村合作医疗补偿方案》中规定有“交通事故所发生的医疗费用不予补偿”为由，认为孟某因交通事故而产生的医疗费用，不在新型农村合作医疗的补偿范围。后孟某不服，依法提起诉讼要求为其补偿相关的医疗费用。
经审查，法院认为，关于保险基金的支付范围，《社会保险法》《江苏省新型农村合作医疗条例》均采用了否定列举式的立法技术，因交通事故受伤产生的医疗费用，不属于“应当由第三人负担医药费用”的情形。作为地方规范性文件，其有关社会保险基金支付范围的规定，不得与《社会保险法》《江苏省新型农村合作医疗条例》确立的新型农村合作医疗补偿规则相违背。《盐城市新农合实施方案》《滨海县新农合补偿方案》不应当将本案孟某所遭遇的单方交通事故产生的医疗费用排除在补偿范围之外。故滨海县医保中心依据《滨海县新农合补偿方案》的规定，拒******参保人孟某的医疗费用予以补偿，系适用法律错误，应予纠正。
5、苏州某客车制造有限公司诉财政部行政允诺案。
该案主要涉及到，在缺乏上位法依据的情况下，出于规范行政管理的考虑制定的《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》（财建〔2010〕230号）、《财政部 科技部 工业和信息化部 发展改革委关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（财建〔2013〕551号）两部规范性文件是否合法有效。
经审查，人民法院认为，新能源汽车补贴行为属于行政允诺，系授益性行政行为，其应当遵循法律优先原则，但在法律保留原则方面，却不必具有行为法依据，否则就会因为法律的滞后性导致行政行为丧失应有的灵活性和应急性。考虑到目前尚无相关的法律对新能源汽车补贴事项作出规定，新能源汽车的相关行业主管部门基于产业发展、环境保护等行政管理目标制定230号办法和551号通知，其中经过严格的论证程序并经国务院同意，而且就被诉决定所援引的230号办法第八条、第十六条和551号通知第二条的规定而言，其内容也具有合理性，并未与法律原则、法治精神相抵触，不违反法律优先原则，也具有法律保留原则所要求的组织法依据，应当认定为合法有效。
（二）宏观分析
关于行政规范性文件在行政诉讼中附带审查的实际情况，中国社会科学院法学研究所发布的《法治蓝皮书·中国法治发展报告（2024年）》显示，通过对近十年来“北******宝”案例数据库收录的8000余件规范性文件附带审查案件进行充分析，除“规范性文件附带审查”制度运行******年，即2015年案件数量为615件外，2016至2020年每年的案件数量均在千件以上，总体上呈现逐年上升趋势，但占全部行政案件的比重相对稳定。
研究人员从8000余件案件中，随机抽取了1000件案件作考察，考察后发现人民法院在规范性文件附带审查的过程中存在以下三方面问题：审查门槛不明；深入程度不足；裁判结果拘束力有限。
1、审查门槛不明
1000件案件中，仅有13.1%（131件）的案件***终做出了实体裁判，86.9%（869件）的案件中法院事实上并未受理当事人所提出的规范性文件一并审查请求。不受理的原因包括：当事人超期提出请求177件；当事人直接就规范性文件提起诉讼78件；当事人提出的本诉不能成立122件；当事人请求审查的规范性文件不是行政行为作出的依据277件；当事人就规章、法规、法律或党委文件提出审查请求105件；当事人请求审查的文件被认为是具体行政行为95件；其他15件。
2、深入程度不足
部分案件中法院采取了较为******和深入的审查标准，但对于大多数案件，法院的审查仍体现为明显的宽松倾向。这种宽松尤其体现在“没有上位法依据”和“抵触上位法”两项标准的运用上。
在上位法依据方面，法院基本不会因为上位法不够明确而否认规范性文件的合法性，甚至有时在上位法不存在的情况下，也会以行政需要等为由对规范性文件的合法性加以肯定。
在内容抵触审查方面，法院往往将抵触标准的判断简化为是否与上位法既有规定存在“明显的字面语义冲突”，而在上位法缺乏明确规定的情况下，部分法院仅以规范性文件与上位法没有明显的字面冲突或“未违反上位法的禁止性规定”为由，对其作出肯定评价，从而造成行政机关享有通过制定规范性文件来“自授权力”的空间。
3、裁判结果拘束力有限
根据行政诉讼法规定，法院经审查认为规范性文件不合法的，仅有权将其不作为认定行政行为合法的依据，尽管时常有法院在判决文书中作出规范性文件“违法”或“不合法”的表述，但这种判
决文书中作出规范性文件“违法”或“不合法”的表述，但这种判断的拘束力仅限于个案，立法并未赋予法院直接对违法规范性文件进行处置的权力，即不能直接宣告该规范性文件违法或无效。因此，在附带审查制度的后端，法院对违法规范性文件的处理亦有无力之感，附带审查的制度功能受到较大限制。
通过观察行政诉讼中行政规范性文件附带审查的现状可知，行政规范性文件附带审查制度在保障公民权益、推动依法行政方面依然发挥着不可替代的作用。通过人民法院向行政机关发送司法建议等方式，部分规范性文件的修订工作及时启动；同时，一些内容合理、体现环境保护理念、契合产业发展需求等未与法律原则、法治精神相抵触的规范性文件，其有效性也及时得到确认。不过，附带审查制度所处阶段的特殊性决定了在保障规范性文件合法性的过程中其只能起到“补充作用”，相比之下，事前合法性审核制度以及事后备案审查制度则发挥着更为关键及重要的作用。
需要补充的一点是，2019年5月印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》中，行政规范性文件合法性审核工作即被列为法治政府建设督察任务之一；2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》再次明确，“******落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。”2024年7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步******深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步提出，“完善重大决策、规范性文件的审查机制。加强政府立法审查。”由此可见，法治政府建设过程中，规范性文件的合法性审查工作将越来越重要，凭借专业知识与实践经验相结合的独特优势，律师必将大有可为。
