一、财政部87号文出台的背景 所以在地方政府和投资人看来，用政府购买服务来进行基础设备工程的融资是“一举多得”的事情。但是这样做的弊端就是使地方政府债务限额形同虚设，从而导致地方政府债务数额大幅度增长并引发地方政府债务风险。 看点1：严禁将建设工程作为政府购买服务项目 一是明确政府购买服务应当与事业单位改革相结合，坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。 三是坚持先有预算、后购买服务，党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作严格按照相关规定执行。 看点2：严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目 一是政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、采取适合市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。 三是要求各地严格按照政府采购法确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。 《通知》依据《预算法》《政府采购法》和国办发[2013] 96号文件等规定，明确政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，确保购买服务项目及其预算安排真实、合规，保障承接主体合法权益。 看点4：不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债 一是《通知》要求地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债．不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虛构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。 三是要求政府购买服务承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法规制度规定。 根据87号文的规定，各省级财政部门要会同相关部门组织******摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。 1.将工程与服务事项进行拆分，拆分后，可以考虑三种路径：路径一，将工程部分剔除（已经实施完毕部分由双方协商处理），不再纳入政府购买服务范围，剩余服务事项继续以政府购买服务模式实施。路径二，将工程部分剔除，由政府方通过采购工程模式另行实施，剩余服务事项继续以政府购买服务模式实施。前两种路径下，如服务事项依赖于工程建设项目的，原定合作期限又超过三年的，则就服务部分应考虑终止合作。路径三，按规定转为PPP模式实施。 3.确定继续以政府购买服务模式实施的，应将该项目中购买主体的支出责任纳入年度预算和中期规划，并根据绩效考核结果支付购买服务费。

工作中发现，在PPP项目实际运营中签订的项目合同，存在一些损害社会资本方权益的约定，轻则影响项目的履行，重则打击社会资本方参与基础设施和公共事业服务项目的积极性，影响PPP模式的整体推广运用，***终影响社会公共物品供给，损害公共利益。 ******，特许经营权主体约定不明。社会资本方通过招标、竞争性谈判等公开程序取得PPP项目特许经营权，支付特许经营费；而在项目合同中，却又约定由政府和社会资本就项目成立的公司（以下简称项目公司）享有特许经营权。即关于享有项目特许经营权的主体约定不明确，公开程序确定的由社会资本方享有特许经营权，而项目合同约定的是由项目公司享有特许经营权。约定不明首先影响的是特许经营费的负担主体，其次影响真正享有特许经营权的主体对项目进行运营、管理，也增加了项目建设的风险。 第三，合同中关于股权让与的限制不利于实现资金价值。在大多数PPP项目合同中，会明确约定不允许项目公司或社会资本转让特许经营权或持有的项目公司股权，以防止社会资本方通过转让项目股权的形式变相转让特许经营权，或防止不合适的主体进入项目运营。但禁止社会资本方转让其持有的项目公司股权，不符合市场竞争秩序，不利于资本的有效利用。 第五，退出程序不健全，影响社会资本方依据实际情况调整经营策略的权利。PPP项目的退出分为两种，一种是特许经营期限届满，项目公司按照移交程序将项目移交后退出项目运营；另一种是一方违约后提前退出项目运营。为保障基础设施持续普遍提供，合同会约定一旦社会资本或项目公司进入基础设施和公用事业项目，不得随意退出市场。在合同履行中，政府部门滥用行政特权提前终止项目合作的行为，亦会损害社会资本方的合法权益。 PPP项目以实现公共利益为根本目标，这必然会对社会资本方的权益产生约束。公共利益对社会资本方权益的约束表现为：******，保护公共利益决定了PPP项目不会以利润******化为***终目标，即抵制不合理或者掠夺性服务价格。但现实中，社会资本方会利用其建设、经营基础设施而享有排他地位，随意提高公共服务收费价格，压缩成本，赚取高额投资回报。长此以往将会引起社会公众的不满，严重时可能会发生社会公众的政治抵制风险等。因此，对于PPP项目，政府不允许社会资本方过分追求资本利益******化，即公共部门不会给予社会资本方过高的投资收益率。 三、对社会资本方权益的保护 ******，在项目合同中明确约定特许经营权主体，并由该主体承担融资义务。适格的PPP项目主体是PPP项目得以顺利进行的前提，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十八条规定，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。据此，项目的运营主体应当与享有特许经营权的主体保持一致，不需要成立项目公司的，应当由社会资本享有特许经营权；需成立项目公司的，应当由项目公司享有特许经营权。同时，由特许经营者依据特许经营协议，承担项目融资义务，为项目运营提供资金。 第三，对社会资本方投资回报的保护。PPP项目合同应明确约定以下内容：特许经营方式、区域、范围和期限、收益取得方式，价格和收费标准的确定方法及调整程序。 其次，政府和社会资本方应当公平分担价格风险。在PPP模式中，通货膨胀率、劳动力成本、原材料价格等因素都可能引起项目运营成本和收益的变化。因此，在政府和社会资本方进行价格风险分配时，应将由上述风险因素引起的项目成本或收益水平的变化，转化成社会公众可接受的价格调整，以此保证社会资本方获得其合理的投资收益。 第四，完善项目合同中社会资本方的退出程序。在PPP项目合同中应当明确约定社会资本方退出市场的条件及程序，包括经营期限届满正常退出市场和提前终止合同导致的社会资本方退出的条件及程序，尤其是政府单方面解除PPP项目合同的程序。在政府单方面变更、解除合同后，应当补偿社会资本方的直接损失及预期利益。同时政府应承担对项目资产的回购义务。

新一轮国企改革大幕已经开启，2017年，我国将在更多国有企业推进混合所有制改革。近日，我省出台《关于深化国企国资改革的指导意见》及相关配套文件，标志着我省国企改革已进入整体推进、重点突破的实质性阶段。然而，围绕优化国有资本布局、发展混合所有制经济、完善现代企业制度等一系列既定目标，新一轮国企改革砥砺前行，任重道远。同时，在产业产能过剩、地方经济下行的趋势下，改制引发的职工安置成为当前改革的重点和难点之一。 职工安置是一项体现民生情怀、攸关社会稳定的原则性和业务性极强的工作，事关国企改革成败。笔者就此谈谈自己的一些初浅看法，旨在抛砖引玉，互进共勉。 一、关于职工安置方案 安置方案是开展职工安置工作的首要前提，在实施改制前，原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订安置方案。实践中，职工安置方案因直接涉及劳动者切身利益，极易产生纠纷和矛盾，稍有不慎就可能步入雷区。具体而言，应从以下几个方面予以防范。 1.内容应符合法律、法规及政策规定。 职工安置方案主要内容应包括：企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法；社会保险关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。方案内容既不能违反《劳动法》《劳动合同法》及其配套法规，也不能违反《民法总则》等基本法律，同时还应考虑国家相关政策性规定。此外，尤其要注意有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及职工切身利益的重大事项的合法性要求。 2.方案应依法经民主程序确定. 根据《劳动合同法》、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发〔2005〕60号)、劳动部《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富裕人员的劳动关系处理办法》等相关规定，职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过并公布方可实施,必要时还可进行法律见证或公证。 因此，改制企业在制定安置方案时，应当严格依法履行民主程序，避免因程序不合法导致方案无效或产生矛盾纠纷。实际操作中，要把握几个方面：其一，改制企业在合理的时间内提前发出关于召开审议《职工安置方案》职工代表大会的书面通知，并保存该通知经职工代表签收的书面材料；其二，做好审议《职工安置方案》的会议记录，并让参会代表签名确认；其三，《职工安置方案》经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定，做到合法、合理、******、具体；其四，在方案的订立和起草过程中，可以聘请专业法律人员提供专项服务，结合企业的实情订立具有可操作性的安置方案；其五，对安置方案中存在的问题，应及时与当地政府有关部门进行协调，予以修正和完善。 3.方案须经企业所在地劳动保障行政部门审核 职工安置方案是否依法审核备案，是又一个不能逾越的程序性问题。《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，改制企业的职工安置方案应经企业所在地劳动保障行政部门审核备案。对此，改制企业绝不能掉以轻心，应依法履行上报审核程序；如果已经存在类似问题，必须及时改正，以免阻碍整个改制进程。 4.企业改制中应接受职工群众民主监督。 根据相关规定，企业实施改制时必须向职工群众公布企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，接受职工群众的民主监督。为保障职工安置工作的顺利推进，企业改制中应随时接受职工群众民主监督，凡是涉及职工合法权益的问题，都应听取工会或企业职工代表大会或全体职工的意见，否则改制方案很可能被认定无效而导致巨大的损失。 5.企业应及早开展安置方案宣教工作。 职工是国企改制的实践者，是深化改革的主力军。企业应及早开展多元化、*********的安置方案宣教工作，提高职工思想政治觉悟，确保安置工作顺利进行。 2016年，四川沱牌舍得集团有限公司在引入战略投资者，实施混改时突发员工停产反映诉求事件，究其根本原因，就在于企业未提前做好安置方案宣教工作。在国企改制实践中，类似的情形时有发生，尤其是一些老牌国企，历史遗留问题较多，职工安置矛盾突出且难度较大。面对这种状况，首先，企业应及早开展职工安置的宣传教育，晓之以理、动之以情，从思想层面解决实际问题；其次，在安置方案确定后，企业应及时与职工代表以及政府部门建立良好的沟通渠道，做到分批疏导；此外，企业和政府还可以聘请法律专业人员，通过现场宣讲、网络沟通等方式就相关方案、政策和法律问题为职工答疑解惑。 二、关于劳动关系 国企改制必然伴随企业与职工劳动关系的一系列变化，依法维护企业职工合法权益，使改制工作在法律和政策允许的范围内有序规范的操作，对于国企顺利实现改制目标具有重要意义。下面，就改制中劳动关系转变通常会遇到的问题和情况加以分析： 1.改制不影响劳动合同的履行。 《劳动合同法》规定：用人单位变更名称、法定代表人、主要负责人或者投资人等事项，不影响劳动合同的履行。可见，用人单位与职工签订的劳动合同并未解除，其履行也不会因股权改制而受影响，同时职工的工龄连续计算。 2.严禁推行或变相推行“买断工龄” 国企改革初期，“买断工龄”是不少企业安置富余人员的一种办法，实际上这是一种根本的违法：任何部门和单位不得在企业出售中终止职工社会保险关系，不得借出售之机，违反国家有关规定，对职工“买断工龄”或行为。因此，改制中必须切实维护职工合法权益，严禁推行或变相推行“买断工龄”，对富余人员应依法解除劳动合同，并按照法定标准给予经济补偿。 3.杜绝原职工回流参加改制现象。 根据相关规定，已经与原改制企业解除劳动关系的职工，不能再回到原主体企业参加改制。所以，企业要杜绝原职工回流参加改制现象，企业法务人员在审查职工安置方案时，应对是否存在该情况予以重点审查，发现问题及时纠正、解决。 4.解除劳动关系应符合法定条件及要求 企业有权根据自身改制的实际需要，与职工变更劳动合同关系或解除劳动合同关系。若解除劳动关系，应具备以下任一条件：劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的；在企业实施股份制或股份合作制改造过程中，与职工经协商确实不能就变更劳动合同达成一致意见的。解除劳动关系时，企业应提前三十日书面通知职工本人，并付清拖欠职工的工资、集资款、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费，支付经济补偿金。 5.处理好特殊职工的劳动关系转变。 企业改制中，应依法做好各类职工的劳动关系转变工作，特别要依法处理好病休职工、工伤职工、内退职工以及与企业协议保留社会保险关系、停薪留职、离岗挂编职工的劳动关系转变。实践中，企业可以建立托管平台，将一些不宜解除劳动合同的职工进行托管，例如工伤职工、退养人员，经与该部分职工协商，将其劳动关系转移至托管平台，不纳入安置范围，并按规定支付相应补偿、缴纳相关费用，避免触犯相关法律法规或给企业造成负面影响。 6.企业职工社会保险关系应接续进行。 改制企业应该严格根据法律法规等规定，对职工的社保关系进行接续。改制时，企业欠缴的社会保险费，应补缴或者签订相关协议对此问题进行了妥善解决；改制后，企业应及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育各项社会保险关系，并按时为职工足额交纳相应社保费。 三、关于经济补偿金 国企改制中，涉及与职工解除劳动关系的，企业需要严格按照《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》等相关规定，支付经济补偿金等职工安置费用。 1.经济补偿金的支付主体须明确 关于劳动者的经济补偿费用等债务的清偿主体问题，《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》规定由股东清偿，而《公司法》《劳动法》及《劳动合同法》则规定由企业法人清偿，存在不一致的情形。鉴于法律的效力高于部门规章，应当按照法律的规定执行，但司法实践中意见却并未因此统一。所以，企业在改制中要对经济补偿金等职工安置费用的支付主体作出明确约定，以防后患。 2.经济补偿金的支付方式可供职工选择。 经济补偿金的支付方式主要有货币补偿、股权补偿和债权补偿等方式，几种支付方式各有利弊，选择不同的支付方式决定了相应的利益调整方式。依据相关规定，经济补偿金的支付方式选择可以取决于职工意愿、企业的财务状况、资本结构和公司治理结构等，这就意味着职工对经济补偿金等的支付方式选择有一定的自由度，有利于职工安置费用的落实。 3．经济补偿金的支付标准应按规定执行。 经济补偿金的支付标准涉及分段计算，以2008年1月1日为分界，之前的支付标准主要依据《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》(劳部发〔1994〕481号)计算,之后的支付标准主要依据《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国劳动合同法实施条例》计算。此外，企业支付的经济补偿金的数额、计算依据、支付时间是否合法等，属于法律层面的把握和操作问题，建议企业安排专业的法务人员完成。 国企改革是一场经济领域里的重大变革，成功并非一蹴而就。深化国企改革，既要解放思想，又要勇于创新；做好职工安置，既要统筹安排，又要讲究方法。以上仅就国企改革职工安置中存在共性的法律风险及防范进行了分析，实践中还会遇到更多问题，需要具体对待。 改革之路从无坦途，惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵！

国务院法制办于6月6日公布《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》，广泛征求社会各界意见。这是《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日实施以来的首次修订。而现行的《中华人民共和国政府信息公开条例》在长达9年的实施过程中也暴露出不少问题与不足： 1、政府信息公开的供需之间仍存在不小的差距。各级政府机关在《政府信息公开条例》实施推动的政府信息公开大浪潮下，也相继制定、颁布、实施了诸多相关政策、法规、规章，政府信息公开的范围在不断加大、公开内容不断深入、公开力度不断增强。但政府信息公开供给与公众信息获取需求之间仍存在着不小的差距。一些政府机关部门没有一个完整、细化的政府信息发布机制，使政府信息公开工作的开展停滞不前；在诸多涉及财政性质、政府应主动公开的重点领域，政府信息公开仍然存在公开不及时、内容不具体、形式不规范等问题；此外，行政机关缺乏政府信息公开的动力仍是一大问题。 2、《政府信息公开条例》对政府信息分类的操作性不强，信息公开的界限不清晰，信息安全审查流于表面，难度较大。条例只规定了主动公开内容的标准和各级政府需要重点公开的内容，但界限仍不够清晰，使政府机关在此处拥有不小的自由裁量权；要求信息公开的同时，又规定信息公开前要进行保密审查，送有关部门批准。信息公开是当今国情、政策的需求，但关于国家安全、社会安全的信息，如何区分可公开与不可公开，在理论上无法简单界定，也并没有一个明确的规定依据。条例规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。国家秘密由《保守国家秘密法》规定，商业秘密由《反不正当竞争法》调整，但是，我国现在却没有一部法律规定什么是个人隐私，这也无形中增加了行政机关在实际操作过程中自由裁量权。 3、监督救济程序仍有待完善。许多单位仍未建立信息公开追责相关制度程序，或虽已建立相关追责制度但不够细化、可操作性不强；一些行政机关未建立政府信息公开的考核制度，且由于信息公开考核为内部考核，其客观公正性存在缺失，需要制定相应的监督机制；相应的诉讼程序仍有待完善，需明确政府信息公开行政诉讼的受案范围、建立专门的政府信息公开委员会审查制度、强化被告的举证责任等等。 4、《政府信息公开条例》的效力层级为行政法规，其适用主体也仅限于行政机关，司法、人大机关等管理公共事务的国家机关并不受本条例的规制，也正因如此，条例在实施过程中遇到诸多问题，一些地方政府、部门对条例的重视程度不够，开展工作消极迟缓，甚至有极少数政府、部门完全不顾条例规定，其中重要原因之一就是政府信息公开条例目前还不是法律。 针对实践过程中存在的问题，国务院办公厅、法制办在总结政府信息公开实践经验的基础上，起草了《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》。 此次征求意见稿从现行政府信息公开条例的5章38条规定扩充到6章54条，且内容更加细致、具体，体系性、逻辑性更强，重点更加突出，更具可操作性。其主要变化在以下几方面： 1、首次将“以公开为常态，不公开为例外”写入条例，进一步明确“不公开”范围。 “以公开为常态，不公开为例外”作为一直以来指导我国政府信息公开工作的基本原则，并未明确写入《政府信息公开条例》中。此次征求修订稿在第五条中明确：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、便民的原则。” 要实现“以公开为常态，不公开为例外”的原则，应只列举不公开的内容，除不予公开的特殊情况，其余都应当公开。 原《政府信息公开条例》中，列举了各级政府、行政部门的重点公开范围，对于不公开的内容，仅笼统的表述为：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。” 此次《政府信息公开条例》征求意见稿则参考了国外立法的经验，强调：“除法律、行政法规另有规定外，政府信息应当公开。”对于不予公开的政府信息作了进一步的具体规定：将危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息细化为三类可不予公开的政府信息。 而对于应当公开的政府信息的规定，虽然相关条文的篇幅少了许多，但规定更加清晰简练，重点突出。“对于涉及公众利益重大调整、需要公众广泛知晓，以及需要公众参与公共决策的相关政府信息，行政机关应当主动公开。” 2、对依申请公开，取消申请门槛，限制重复申请、规范大量申请的情况。 此次征求意见稿将原先的5章，变为6章，将主动公开和依申请公开分为两章。在依申请公开中，取消了“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”这一特殊需要。 从实践中来看，确实有少数人并非出于维护自身权益、监督和改进政府或者实现公民知情权的目的，申请公开大量的、琐碎的政府信息，造成由普通纳税人支撑的公共资源出现不必要的浪费和损失。且申请信息公开成为部分当事人向政府机关施压的手段，给行政机关造成巨大的信息公开答复压力；而单纯依靠法院对申请人滥用申请权和诉权的司法审查，会造成大量的行政诉讼案件涌入法院，浪费行政资源和司法资源。 关于此种情况，北京大学法学院教授沈岿建议征求意见稿创设机制，以应对此类问题，同时又避免损害公民、法人和其他组织的正当的知情权。 此次征求意见稿增加了关于重复、大量申请的条款：“行政机关已就政府信息公开申请作出答复，申请人向该行政机关重复提出相同或者相似申请的，应当告知申请人不予重复处理。”“申请人向行政机关申请公开大量政府信息，行政机关无法在前款规定期限内答复申请人的，行政机关可以延迟答复并告知申请人。” 3、突出公开主体和责任，强化监督力度。 征求意见稿将第二章改为公开的主体和范围，相比现行条例，增加“主体”二字，表明此次修订意在明确和强调信息公开主体的责任和义务问题。 在征求意见稿总则中，国家层面的主管部门，仍为国务院办公厅不变；地方层面的主管部门，不再由县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责，而是统一由地方政府办公厅（室）负责。并且增加实行垂直领导的部门的办公厅（室）是本系统的政府信息公开主管部门。 在监督和保障一章中，相比现行条例，政府信息公开主管部门的监督保障作用也将得到加强，增加规定：“政府信息公开主管部门应当加强对政府信息公开工作的日常指导和监督检查，对行政机关未按要求开展政府信息公开工作的，予以督促整改或者通报批评；需要对负有责任的领导人员和其他直接责任人员追究责任的，依法向有权机关提出处理建议。” 针对此次《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》，笔者对相关条款也有一些想法，与大家交流。 1、关于征求意见稿第十四条******款第（三）项中，“公开后可能在一定范围内危害公共安全、社会稳定的信息，或者涉及民族、宗教、侨胞等事项公开后可能造成不利影响的信息”需经地方同级人民政府确认，而本征求意见稿第三十六条第四款规定：“行政机关征求第三方和其他行政机关意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内”。缺乏确认程序时限的规定，可能造成行政机关利用此确认程序拖延答复公开信息的情况发生。 关于此条规定第二款：“依法确定为国家秘密的信息和其他法律、法规禁止公开的信息不得公开”，由于征求意见稿第十三条规定：“除法律、行政法规另有规定外，政府信息应当公开”，“法规”的语义范畴显然大于“行政法规”，可能产生条例前后文相互矛盾的情况发生。 2、关于关于征求意见稿第十七条：“行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息，可不予公开。行政机关在行政决策过程中形成的内部讨论记录、过程稿，以及行政机关之间的磋商信函、请示报告等过程信息，公开后可能会影响公正决策或者行政行为正常进行的，可不予公开”。内部信息应当实行内部公开，由于其对公共利益不会产生实际影响，因此不予公开。但如果内部信息与公共利益有关，对行政相对人的合法权益产生实际影响，就属于政府信息，应当公开。因此，需根据内部信息是否对行政相对人产生实际影响而决定是否公开内部信息。 3、关于征求意见稿第三十六条第三款：“申请人向行政机关申请公开大量政府信息，行政机关无法在前款规定期限内答复申请人的，行政机关可以延迟答复并告知申请人。”此款本意为了适当减轻行政机关在公开大量政府信息时工作的压力，防止出现因大量信息公开工作造成超出法定期限的情况，但“大量”和“迟延答复”语义的不确定性会损害申请人的相关权利。 4、关于征求意见稿第五十三条第二款：“前款规定的公共企事业单位未依据相关法律、法规以及国务院有关主管部门或者机构的规定，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，接受申诉的部门应当及时调查处理并告知处理结果”，此款仅规定了信息公开申请人对公共企事业单位公开信息情况不服时有申诉的权利，而未规定相应的诉讼权利，存在相应的缺失。 此次征求意见稿在一定程度上反映出公众的意愿和现实的需求，但仍有诸多问题没有得到解决，如其效力位阶问题等。无论是条例的具体内容，还是条例的实施过程，都有待于进一步改进和完善。

近年来,随着数字技术、网络技术的迅猛发展与广泛应用，以微博、微信、客户端为代表的新媒体层出不穷，受到人民群众的喜爱。新媒体是把“双刃剑”，它们的出现满足了人们的信息需求、社交需要，同时，也要看到，新媒体信息传播所形成的虚拟空间“舆论场”也给社会治理带来了新挑战。特别是近期互联网平台上涉警舆情状况，引起社会广泛关注。政法部门应******认识，客观理性，一方面保障社会公众知情权，另一方面要优化政法工作环境的“舆论场”。 新媒体信息传播对政法工作的挑战 新媒体信息传播主体的多元化，需要政法部门发出权威声音。新媒体时代，人人都有麦克风，人人都是新闻发言人。新媒体的开放性使每一名公民都获得了平等的发言平台和发言权利，同一涉警事件，可能有许多网民选取不同的时间节点，站在不同的地理位置，基于不同的主观立场上分别发布信息。这些信息在进一步的传播过程中点对点、点对群、群对群，进一步放大了传播的多元性，从而使新媒体平台成为各种信息、观念、意见的集散地，同时也形成了个别涉警热点话题的放大器，对社会公众的认知、态度发生了重要的影响作用。 通过对近期互联网上发生的涉警舆情进行分析，可以看出，事件中往往有涉事主体、警方、检方、律师、相关人员、公众人物、网络大V等不同人群发出不同的声音，这些声音汇聚成三个方面的信息流。一是信息发布流，通过涉事主体、警方、检方、证人等信息发布，展示了事件的发******展情况；二是噪音信息流，主要来自于互联网虚拟******或实体******中的猜测、质疑、甚至专门恶搞，制造出各种带有侮辱、诽谤甚至人身攻击性的噪音信息。三是信息影响流，主要来自于涉事各方身后所代表和体现的利益集团发出的维护当事人利益的声音，也包括社会知名人士、网络大V的发声发言。网上舆情的多元化表达，产生了浩如烟海的信息量，纷繁复杂，真假难辨，需要政法部门发出权威声音，公开真相，澄清误解，引导舆论，这是互联网时代赋予政法机关新的历史使命，也是维护政法机关自身权威性、公信力的时代要求。 新媒体信息传播内容的碎片化，需要政法机关实施价值引领。正是基于新媒体信息发布者和传播者的多元性，以及智能手机的广泛使用，使得大众麦克风随时随地的现场直播成为现实。随后的转发与评论，在传播过程中承载了各种事实判断与价值判断，呈现出碎片化的样式。碎片化的信息传播可以避免信息不对称所导致的舆论垄断，让我们得以通过拼凑碎片，尽可能地接近事实真相；但是碎片化也进一步强化了受众既有的价值取向，受众在接受互联网信息的过程中，可以只是选择、阅读、接受自己认为是真相的信息，从而选择性忽视或选择性理解其他相关信息。真相只有一个，解读却可能有很多种，当个案发酵，演变成网络舆情，“一千个读者就有一千个哈姆雷特”。 作为新媒体的信息发布者，缺乏传统媒体人专业训练所形成的追求真实性、客观性和准确性的职业思维与习惯，往往基于自身的身份、经历、价值判断为出发点，对涉警事件中的当事人、执法过程、执法结果、执法规范性等作出评判，同时因为发言追责制度的不完善，不当发言成本低廉，所以在新媒体平台上良莠不齐，违背公序良俗的言论并不鲜见。政法机关的权威发布不仅承担着澄清事实真相的使命，而且对于社会主义核心价值的树立，社会舆论的引领都有着不可替代的重要作用。 新媒体信息传播的瞬时化、互动化需要政法部门提高快速反应能力。 新媒体时代信息传播完全摆脱了时间与空间的限制，尤其在时间上，无论是文字、图片、还是音频、视频，只要当事人愿意，轻轻一点，瞬间就上传到互联网上，形成了一个个承载了价值判断、社会认知、个性思想的信息，传播迅捷并且二十四小时在线。新媒体平台上无中心的结构模式和运作方式，使得网民获得平等的网络地位，可以实时进行交流与互动。这种互动既表现为网民之间的自由交流与辩论的互动，也表现为网络媒体与传统媒体的之间互动，网络平台的舆论热点往往引发传统媒体的跟进与关注，从而将虚拟平台的舆论波延伸至现实社会。可见，新媒体的互动性已经打破了线上、线下的界线，将虚拟社会与现实社会紧密联系在一起，融合在一起。 新媒体背景下政法部门如何提升信息公开能力 自2008年5月1日开《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来，我国各级政府设立工作机构，配备工作人员，建章立制，信息公开工作有序推进,取得了明显的成效。但是时代的进步，世情、国情、省情的显著变化对于信息公开工作提出了更高的要求。如何适应信息传播方式的巨大变革，如何满足人民群众日益增长的信息需求，同时维护政法部门的权威性与公信力，是政法部门面临的严峻挑战，必须加以重视，并不断完善和改进。 面对新媒体发展带来社会治理的新挑战，必须尽快树立起互联网思维和信息公开意识。对于政法部门来说，要深刻认识新媒体快速崛起对公权力行使带来的机遇与挑战，培育信息公开意识，将之渗透于日常工作各个环节之中，在不断规范执法行为，提升执法水平的同时提升信息公开能力，加强舆情研判，及时、动态、回应社会焦点，讲清楚、讲准确、讲到位，使人民群众听得清，听得懂，信得过。同时政法部门要与媒体单位进行深度沟通，协助报纸、广播、电视、杂志等传统媒体，深入调查了解案件事实，客观公正报道、评判，促进传统媒体勇于发声，敢于“亮剑”，弘扬社会主义核心价值观和社会正能量。政法部门也要倡导广大网民充分发挥网络的民主作用，积极监督，客观理性，不偏信、不盲从，把对个案的深度关切转化为推动社会正义的重要力量，引导人民群众将对于法治国家、法治社会的美好愿望，转化为办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的共同行动。 提升政法部门权威发布信息能力。互联网虚拟******信息量巨大，浩如烟海，真伪难辨，需要具有相应职责的公权力部门树立互联网思维，维护舆论秩序，根据自身职责所在，及时、准确发布权威信息。一是明确信息发布的三级机制，政法部门作为维护社会秩序、捍卫社会正义的主要力量，公权力行使行为与人民群众有着紧密的联系。但是由于权力行使过程中的专业性、复杂性、敏感性，极易产生歧义、误解或疑惑，因此应当完善信息公开的三级机制：由主要负责人对于涉及本部门法规、重大决策通过在线访谈、答记者问等方式进行及时解读；由各部门新闻发言人对于热点、焦点问题定期有序发布解读；由相关专家学者通过新闻媒体、政府网站、政务微博、微信等多种信息公开途径，深入浅出、通俗易懂进行解读。通过三级信息公开综合运用，讲准确、讲清楚、讲到位，使人民群众听得清、看得懂、信得过。二是畅通信息发布的渠道，针对互联网融合发展的特点，调整信息公开工作的思路，主动适应、主动融合，将各级各类政法信息打造成能够适应融合发展的信息公开样式，从而主动借力官方网站、微博、微信、论坛等各类信息发布渠道，******进行信息的公开和发布。三是加大培训的力度，克服消极防范心态和本领恐慌，客观理性面对互联网舆论场。通过科学、专业的培训，特别是实地的高仿性演练，使政法队伍******树立执行公务过程中的信息公开意识与现场掌控能力，增进公务活动的规范性、科学性与透明程度。 提升信息发布快速反应能力。近年来，公共事件发生之后，互联网舆情与政府信息公开进行“赛跑”的现象十分突出。网上舆情汹涌，传播速度之快往往超出了处理的节奏，或许要调查事件真相，或许要谋划处置程序，或许要整理回应材料，或许要弥补工作中这样那样的“短板”。在这样的时间差中，信息公开如果没能“跑赢”网络，极易使少数群众产生对立情绪，损伤政府的公信力。特别是政法部门在履行职责的过程中面临着各种各样的突发事件，尤其以警察在行使社会管理、治安维护、执行强制措施等行政行为过程中遭遇各种突发状况***为突出。对突发事件的处理能力直接关系着政府的应急能力和社会公信力，公权力形象直接展示，关系着人民群众对公权力的认知和评判。因此，在突发事件应对与处置及信息发布、回应等一系列行为过程中，政法机关的快速反应能力是社会公众关注的焦点所在。笔者认为，应当从以下几个方面提升。一是将信息公开意识渗透于日常工作的各个环节中，在日常履行职责过程中明确树立起以公开为常态，不公开为例外理念，在公开理念指导之下，规范日常的行政行为，包括但不限于日常的信息发布、执法规范性标准制定、执法规范性操作培训，执法自由裁量的基准制定与实施等，使政法机关在日常的管理与工作中形成文明、规范、服务的意识与习惯。二是建立健全信息公开保密审查与协调发布机制，通过简洁******的信息保密审查与协调发布机制运行，确保政法机关信息发布的流程科学、合理******。特别是突发事件信息发布，在平时信息发布的基础上更加强调“快”与“准”，要达到突发事件信息发布的******就必须在日常建立并演练相关的应对机制与措施。三是要充分重视新媒体在信息发布方面所具有的独特的优势，充分发挥微博、微信等平台的信息发布、价值引领、危机处置作用，使政法信息能够及时、迅速传递到人民群众***关注、***广泛参与的话语平台之上。 提升信息沟通、互动能力。新媒体信息传播的互动性对政法队伍的舆论沟通能力提出更高的要求，一是加强舆情收集和研判,准确把握信息公开的主要内容。通过科学******的舆情收集、研判机制，掌握人民群众的所思、所想、所盼，是准确回应的前提，而加强舆情收集和研判，关键是了解群众所思、所想、所盼，从而提高信息公开的针对性，精准聚焦热点、焦点问题。二是探索更加符合新媒体时代政法信息的传播规律，从政法执法规律与信息传播规律两者的结合入手，转作风、接地气、聚人气，努力对接公众知情需求，通过及时发布、及时回应、及时互动，稳定人心，凝聚力量，获得人民群众对于政法工作的理解与支持。三是问计于网民，向广大网民征寻关于政法队伍建设的意见、建议，政法信息发布互动的好办法、好措施，为展开针对性的信息发布、互动工作准确定位。四是规范政务微博微信发布用语﹐突出“微语言”的“短、实、新”和准确、亲切、自然，充分发挥其引导舆论的正能量作用。 总之，各级各类政法部门应当主动适应新媒体时代信息传播生态发生的重大变化，树立互联网思维，培养信息公开意识，采取有效措施，努力改进新媒体背景下信息公开工作，以公开促规范，从而不断提升依法行政的能力和水平。

一、环境突发事件应急管理概述 突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。核设施及有关核活动发生的核事故所造成的辐射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件的应对工作按照其他相关应急预案规定执行。 2、引发环境突发事件的原因 3、环境突发事件的应急响应 二、环境突发事件应急管理中的律师服务 （一）突发环境事件应急管理日常工作 企业事业单位应对本单位的环境安全承担主体责任，具体体现在日常管理和事件应对两个层次、十项具体责任。突发环境事件中的企业事业单位日常责任较事件应对方面更为艰巨，在突发环境事件发生后，多为事件及时报告和积极配合接受调查处理这两个方面。在日常管理方面，企业应当开展突发环境事件风险评估、健全突发环境事件风险防控措施、排查治理环境安全隐患、制定突发环境事件应急预案并备案、演练，加强环境应急能力保障建设。因此，律师在针对企业突发环境事件应对中，能够提供的法律服务主要围绕以下几个方面展开： 2）根据企业的需要制定《企业突发环境事件应急预案》。企业事业单位应当按照国务院环境保护主管部门的规定，在开展突发环境事件风险评估和应急资源调查的基础上，制定突发环境事件应急预案，并按照分类分级管理的原则，报县级以上环境保护主管部门备案。一般的应急预案包括风险识别和重大危险源评价、应急准备（应急组织体系、应急保障、企业员工 、应急人员的培训和演练、）、应急响应（接警、先期处置、响应分级和响应行动）、后期处置（善后处理、保险）等基本几个板块。 根据相关规定，环境主管部门负责开展本行政区域内突发环境事件风险评估工作，对企业事业单位环境风险防范和环境安全隐患排查治理工作进行抽查，或突击检查、突发环境事件专项应急预案。政府及环境主管部门的上述日常工作同样也可以纳入律师服务的范围。 （二）突发环境事件初判给予法律建议 （三）参与突发环境事件调查工作，必要时出具《突发环境事件法律调查报告书》。 （四）协助相关社会组织对突发环境事件提起环境公益诉讼 （五）组织开展日常突发环境事件应急培训 环保法律意识的觉醒以及环保法的兴起决定了环保法律服务这种新兴律师业务的巨大空间和发展前景。无论政府或是企业，为塑造良好的环境形象，改善自己的应对能力，对于环保法律服务的需求量都日渐增多。突发环境事件应急管理的法律服务仅为环境业务中的一个部分，如何突破传统，拓展环保法律服务，提高突发环境事件前的法律风险防范意识和监控，仍是放在环保律师面前的一个重要课题。希望更多的律师参与到环保法律服务的行列中来，为共同推进环境保护法治建设贡献力量。