效率+合规，中吕律师与您一起聚焦煤矿减量重组法律问题
长文预警，全文共计8623字，阅读需25 分钟。文末送上《煤炭企业减量重组政策汇编》，整理2016年至今的25份中央文件及18份山西省地方政策文件，便于企业查找减量重组有关政策规定。记得扫码领取哟~
导读：为贯彻落实国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）文件要求，2017年12月，山西省人民政府发布了《关于推进煤矿减量重组的实施意见》（晋政发【2017】59号），要求在两年内推动山西省内生产能力在60万吨/年以下（不含60万吨/年）的煤矿通过减量重组方式退出，力争在2020年底前单一煤炭企业生产建设规模达到300万吨/年以上。
根据上述文件要求，有关企业编制了减量重组方案，并由各市政府、五大煤炭集团报至山西省钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组煤炭行业办公室和综合办公室。经过两年的时间，即在煤矿减量重组实施期限仅剩一年的情况下，山西省人民政府密集审定了两批15家煤矿的减量重组方案，并由山西省钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组煤炭行业办公室和综合办公室进行了方案批复。自此，山西省煤炭行业减量重组工作将加速推进，并逐步迈入方案实施阶段。
在此过程中，煤矿企业如何做到减量重组工作的效率和合规并重，法律和政策的并用，中吕律师事务所矿业投资与并购部结合之前历次专题研讨会的成果，以及有关研究，将煤矿减量重组中涉及的职工安置、债务处置、股东权利保护、企业破产等关键法律问题进行了汇总、分析。
一、职工安置问题
《关于推进煤矿减量重组的实施意见》要求“减量重组保留煤矿应妥善安置被重组煤矿职工,将职工安置作为重中之重,切实维护职工合法权益”，同时根据国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》以及其他有关职工安置的法律及政策规定，实践中一般有对被重组关闭煤矿职工有四种安置方式：
一是，采取协商薪酬、灵活工时、培训转岗等方式，稳定现有工作岗位。
二是，安排到同一集团内的其他单位就业。
三是，对符合条件的职工实行内部退养。
四是，依法依规解除、终止劳动合同。但在职工安置方面，有两个问题值得注意。
（一）重组保留煤矿对被重组煤矿职工是否必须进行安置？
煤矿减量重组，从法律上仍属于公司重组方范围，其方式有股权收购（包括公司合并）、资产收购两种。股权收购是指通过购买目标公司股权的方式获得目标公司的控制权。此种情况下，目标公司仅发生股东变化，公司经营方式等并不会发生变化。根据《劳动合同法》第三十三条规定，“用人单位变更名称、法定代表人、主要负责人或者投资人等事项，不影响劳动合同的履行”。因此，一般认为兼并重组方式若为股权收购的，此时仅发生股东或者公司名称的变化，劳动关系并未发生转移，原劳动合同继续有效，股权转让方或受让方无需另外进行职工安置。
但如前述，《关于推进煤矿减量重组实施意见》要求减量重组保留煤矿应妥善安置被重组煤矿职工,将职工安置作为重中之重,切实维护职工合法权益。
对此我们理解是，应区分不同情况制定职工安置方案，如重组双方均为国有企业的，此时原则上无需进行单独的职工安置，只有在实施被重组煤矿公司注销、改制或职工分流时，才需要根据《劳动合同法》以及有关政策的规定进行职工安置；但如被重组方是国有企业，重组主体企业是民营企业时，严格按照法律规定也无需进行职工安置，但考虑到国有企业职工身份转换的问题，为充分保护职工权益，可以在经由劳动部门同意的情况下，由被重组企业采取转岗、解除劳动关系后再行签订、内部退养等形式实施职工安置，并通过协议方式约定由兼并重组保留煤矿负担相应费用或承担相应义务。
而在资产收购方式下，由于重组保留煤矿仅受让了被重组煤矿的采矿权及部分固定资产，从法律上其并无对被重组对象职工进行安置的义务，且被重组煤矿在获得资产转让对价的情况下，亦有能力和义务对其职工自行安置，此时如要求重组保留煤矿仍负担职工安置义务的，应通过协议加以约定，以避免将来产生争议。
（二）职工安置的标准应当如何确定？
1.内退安置标准
根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，“对符合条件的职工实行内部退养。对距离法定退休年龄5年以内的职工经自愿选择、企业同意并签订协议后，依法变更劳动合同，企业为其发放生活费并缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。职工在达到法定退休年龄前，不得领取基本养老金”的规定。
企业在进行职工安置时，不能够采用传统国企改制时经常采用的提前退休的方式。而必须采用内退方式安置的，也必须满足职工距离法定退休年龄为5年以内，且内退期间仅为其发放生活费、缴纳基本医疗保险和养老保险。该意见未明确生活费发放标准，通常情况下，应当由企业与职工协商确定，但不得低于省、自治区、直辖市人民政府规定的******标准。
2.解除劳动合同时的安置标准
根据《劳动合同法》以及《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》等法律、政策的规定，企业确需与职工解除劳动关系的，应依法支付经济补偿，偿还拖欠的职工在岗期间工资和补缴社会保险费用，并做好社会保险关系转移接续手续等工作。但需要注意的是，该补偿金的标准应为劳动者在劳动合同解除或者终止前12个月的平均工资，平均工资低于当地******工资标准的，支付经济补偿的月工资按照当地******工资标准计算。
对于有些长期停建、停工的煤矿企业而言，其职工一直长期放假，且在放假期间公司也仅发放部分生活费用，此时劳动者在解除劳动关系前12月的平均工资有可能低于当地******工资标准，如严格按照法律规定办理，职工情绪较大，但按照同行业平均工资或当地平均工资进行补偿又缺乏相应依据。此时企业应慎重考虑补偿标准，并及时将制定的安置方案报劳动部门审批，以减少风险。
二、债务处置问题
在企业并购重组中，******的诉讼风险点是被重组企业的债务及或有债务的承担问题。而在本次减量重组中，《关于推进煤矿减量重组实施意见》要求“依法合规、妥善处置被重组煤矿资产债务。减量重组保留煤矿要主动承接被重组煤矿的债务,避免各种类型的逃废债行为”，如何理解“主动承接债务”，如何认定“逃废债务”需要企业予以重视。
在股权收购方式下，被重组企业作为法人主体的独立性未发生变化，其应当对其债务承担法律责任。但与此不同的是资产并购完成后，收购公司与目标公司仍各自保持独立的人格，并且资产并购的标的如无特殊约定，一般认为仅限于公司特定资产，而不包括公司负债。但由于煤矿企业价值******的资产就是采矿权，若收购企业仅收购采矿权，而不收购其他资产，则有可能被被收购企业的债权人以“债随资走”原则追究连带责任。
“债随资走”原则出现于《******人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》中，该原则的确立主要是为了避免企业通过转移资产逃避债务承担进而损害债权人利益。但根据该司法解释的规定，该原则的适用条款主要为企业公司改制的情形。即“企业以其部分财产和相应债务与他人组建新公司，对所转移的债务债权人认可的，由新组建的公司承担民事责任；对所转移的债务未通知债权人或者虽通知债权人，而债权人不予认可的，由原企业承担民事责任。原企业无力偿还债务，债权人就此向新设公司主张债权的，新设公司在所接收的财产范围内与原企业承担连带民事责任。”
“企业以其优质财产与他人组建新公司，而将债务留在原企业，债权人以新设公司和原企业作为共同被告提起诉讼主张债权的，新设公司应当在所接收的财产范围内与原企业共同承担连带责任。”
根据上述规定，对于收购企业是否承担原企业债务问题，应首先分析该债务转移是否取得债权人同意，若经过债权人同意的，则收购企业对所转移的债务应承担清偿责任，否则不承担，除非原企业无力偿还的，新设企业才在所接收资产范围内承担连带清偿责任。
但实践中，部分法院将“债随资走”原则理解为企业的法人财产原则，即企业法人的财产是企业法人对外承担债务的一般担保，因此在涉及被收购企业的债务承担时，为保护债权人的合法权益，法院会以企业法人拥有的全部财产为其承担债务的基础，资产收购下转让的财产仍应为被收购方的责任财产范围，从而要求收购企业对原有债务承担责任。
我们认为“主动承担债务”并不是必须承担债务，合理的债务分割也不是当然的“逃废债务”。因此关于被收购企业的债务承担主体，***终应以收购主体的收购协议以及实际履行情况为准，若该收购协议约定的资产转让对价系公平、合理对价，则债务继续留在被收购企业并不会损害债权人利益，此外进行债务转移时亦履行了相关手续，取得债权人同意，则《资产收购协议》中关于债务承担方式的约定，即是有效的。
三、被重组关停企业股东权利保护问题
在煤炭企业关停处置中，职工安置和资产、债务处置问题一直是各方关注的重点和难点，但对于在此过程中公司股东间可能出现的矛盾争议，则往往容易被忽视。
参与减量重组一般会导致企业赖以生存的经营性资产实质性丧失，这直接影响公司股东的经济利益，如处理不当极易引发公司诉讼风险。因此，在煤炭企业参与减量重组或者关停注销时，公司控股股东应当注意避免利用其控制地位侵害其他股东权益，具体有以下几个方面：
（一）公司重大事项的决策程序，应符合公司章程的规定
企业是否参与减量重组，是否转让其核心资产以及是否关闭注销，这都属于公司的重大经营事项，原则上应根据公司章程的规定，由公司内部进行相应的决策程序决定。但在实践中客观存在因企业法人治理不规范，未履行必要程序的情况。比如，有的企业在决定是否参与减量重组、清算注销时，直接由其上级单位决定，而未征求公司其他股东意见。这种损害股东对公司重大事项决策权的行为，反映出公司控股股东对公司治理结构的长期忽视，尚未习惯于通过行使股东权利实现对公司的管理。
（二）公司和控股股东应注重保护其他股东必要的知情权
根据《中华人民共和国公司法》第三十三条、第九十七条的规定，股东知情权，指股东享有了解和掌握公司经营管理等重要信息的权利，对公司管理活动以及风险状况的充分了解，这是股东行使其他权利的前提和基础，也是维护自身合法权益的必然要求。在煤炭企业因去产能等原因即将关停时，公司小股东对公司经营状况的了解欲望会激发，希望借此发现自己的权益是否受到不当侵害。
根据法律规定，以及司法实践中的判例，股东知情权的范围主要包括公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告、公司会计账簿（以下简称公司文件材料），原始会计凭证以及公司章程的规定的其他文件材料等，其中会计账簿和原始会计凭证因充分反映了公司的经营信息，是股东要求查阅的重点。但也正因为如此，公司控股股东在有些时候会自觉不自觉的抗拒其他股东提出的查阅、复制要求，并进而引发争议甚至股东知情权诉讼。
就此问题，我们认为一方面公司及控股股东应当树立保护股东知情权的法律意识，即按照公司章程规定的期限及时将财务会计报告送交各股东了解；另一方面，在股东提出查阅、复制公司财务账簿时，公司不能无理由的加以拒绝，而应学会根据《公司法司法解释四》第八条赋予的权利，对其所提要求是否具有正当性、是否可能损害公司利益进行合理审查，并答复意见。
综上所述，在煤炭企业因参与减量重组而实施资产处置、企业关停等重大经营决策时，公司控股股东应遵守法律、法规和公司章程的规定，依法行使权利，避免因程序瑕疵或者利用其优势地位损害其他股东和公司的利益产生的诉讼纠纷。
四、重组主体企业融资问题
煤矿减量重组本质上是企业兼并行为，重组主体企业对被重组关闭企业采矿权登资产的取得，一般情况下需要支付相应对价，且数额巨大。在煤矿企业杠杆较高，直接融资难度较大的情况下，山西省人民政府在《山西省人民政府办公厅转发省煤炭厅等部门关于推进煤炭供给侧结构性改革工作第二批实施细则的通知》，以及山西省人民政府《关于推进煤矿减量重组的实施意见》中，均要求在支持煤炭企业加大直接融资力度的同时,支持具备条件的企业上市融资,鼓励证券公司、资产管理公司等参与企业重组,为企业提供多方位的融资服务。
但根据我们的经验，在矿业企业通过资产证券化、债转股等方式间接融资时，由于法律规定的不完善，以及山西煤炭行业的特殊性，导致在具体开展时，仍有一些现实问题需要解决：
（一）煤矿企业资产证券化法律上具有依据，但具体操作仍要注意基础资产的合规性
之前山西某企业探索的以转让采矿权再回租的资产证券化模式，因受到《矿产资源法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》以及《山西省煤炭资源矿业权出让转让管理办法》中关于采矿权受让人条件的限制，***终未能实施。以采矿权作为基础资产实施资产证券化，目前来讲存在以下障碍：
1、采矿权收益权被列入资产证券化负面清单，导致发行场所受限
2014年12月24日中国证券投资基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，指出资产证券化业务基础资产实行负面清单管理，实行资产证券化的基础资产应当符合《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》等相关法规的规定，且不属于负面清单范畴。其中“矿产资源开采收益权、土地出让收益权等产生现金流的能力具有较大不确定性的资产”被列入负面清单范畴，致使采矿权收益权目前在证券交易所实行资产证券化存在操作障碍。采矿权人如要进行融资，只能通过准资产证券化--集合资金信托计划的方式融资，即只能在银行间市场发行。
2、采矿权多已设置抵押、质押等担保负担或权利限制
以煤矿企业为例，煤炭企业基础设施投资周期长、规模大，投资回报率较低，因此一般需要长期占有一定资金。而一般的煤矿建设要几年甚至十几年的时间，生产准备工作周期长、工程量大，因此需要大额的资金投入，煤矿企业不得不向银行等金融机构进行大额贷款融资，且采矿权多被抵押、担保。
而根据《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》（以下简称“《管理规定》”）关于基础资产的规定，符合法律法规规定，权属明确，可以产生独立、可预测的现金流且可特定化的财产权利或者财产。
对于“权属明确”，主要指该财产或财产权利有充分的法律依据且合法、真实、完整。所谓完整，《管理规定》明确基础资产不得附带抵押、质押等担保负担或其他权利限制或者相关负担在基础资产转移给专项计划时安排合理措施予以解除。
可见，实施资产证券化的基础资产不应设置抵押、质押等担保负担。而因煤矿企业建设周期长、投资额巨大等自身特点，致使大多煤矿企业的采矿权均已设置了抵押备案，这将直接制约煤矿企业采矿权收益权资产证券化的实施，使煤矿企业的融资形式愈加严峻。
3、市场波动及国家去产能、能源结构调整等政策因素影响
由于目前经济形势的下行，国家提出供给侧结构性改革，深化体制改革和机制创新，加快建立和完善以市场为主导的化解产能严重过剩矛盾长效机制。同时随着新能源的发展及环保要求的日趋提高，非煤化石能源的消费比重将日益提高，煤炭能源的比重将日益予以控制，其势必引起市场较大波动，从而直接影响现金流的稳定性、确定性，制约采矿权收益权资产证券化的实施。
在采矿权作为基础资产无法实施资产证券化的情况下，以采矿权收益权结合保理方式开展资产证券化，客观上可以规避法律对于基础资产的限制规定，在此过程中交易方案的架构，以及所涉资产买卖协议、资产服务协议、托管协议、差额补足协议、保理及反保理等相关协议的专业性，需要熟知矿业权及金融知识的律师，通过整合各种资源包括保险公司、银行间市场、证券交易所的沟通，促进能源企业资产证券化产品的推广。
（二）市场化债转股对降低煤矿企业负债率作用巨大，但项目落地问题颇多
1、违反《担保法》规定，致使债权转让中******额抵押债权转让存在被认定无效的法律风险
根据债转股的定义，债转股过程中通常包括银行、实施机构和目标企业等多个参与主体，共包含两个法律关系：银行与实施机构之间的债权转让关系和实施机构与目标企业的股权投资关系。
在******个法律关系中，银行将享有的企业债权转让给实施机构。根据《合同法》第七十九条、八十条规定，债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人，债权人转让权利的，应当通知债务人。但实践中银行转让的相当一部分企业债权附有******额抵押，根据《担保法》第六十一条规定，******额抵押的主合同债权不得转让。按照该规定，银行不得将附有******额抵押的债权转让给实施机构，否则债权转让协议存在被认定为无效的法律风险，进而影响实施机构与对象企业之间债转股进程的推进。
因此，在实施债转股项目时，应按照转让******额抵押主债权的相关法律规定，将******额抵押担保的企业债权排除在债转股范围之外。
2、债转股退出机制尚不完善
目前债转股的退出方式主要包括上市、股权转让、股权回购等。其中通过二级市场股权交易实现退出是理想的退出途径，但该方式建立在标的企业经营好转的基础上，否则实施机构难以将持有的股权转让。此外虽然目前我国政策也鼓励非上市公司的债转股企业，利用并购、全国中小企业股份转让系统挂牌、区域性股权市场交易、证券交易所上市等渠道实现转让退出。但非上市公司，由于股权流动性差，股权定价缺乏第三方专业机构的认定，且股权交易市场不成熟，在一定程度上制约了其在中小企业股份转让系统、区域性股权交易市场的交易，从而使得股权退出存在一定难度。
关于股权回购的方式，《公司法》对于公司减资以及回购股权都有相应的限制，在公司经营不佳的情况下，想要通过该方式退出公司存在较大风险。即使符合股权回购的条件，也需以目标企业扭亏为盈为前提，在短期内实现退出亦具有一定难度。此外，关于股权回购条款的设置，实践中应谨防被认定“名为投资实为借贷”，从而避免后续股权退出遭遇法律障碍的风险。
3、地方政策限制为债转股增添障碍
山西省人民政府办公厅《关于进一步明确煤矿管理工作有关事项的通知》规定，“省属煤炭主体企业不得擅自出让股权，确需出让的，要提交省政府常务会议研究决定。地方煤炭主体企业需变更其股权结构，引起企业控股股东发生变化的，要由所在县、市政府同意并逐级上报省政府审定同意后，方可办理相关手续，各级工商行政管理部门要严格把关，未经省政府审查同意的，地方主体企业控股股东不得变更”。根据前述规定，如债转股涉及煤炭企业控股股东的变化，则需上报省政府审查同意，否则将直接影响债转股的推进及工商变更登记手续的办理。
除了上述影响债转股项目落地的原因外，债转股实施过程中关于债转股定价缺乏第三方专业评估机构、商业银行、金融资产管理公司等实施机构对公司经营运作不擅长、参与主体各方的不同目标等也是影响债转股项目落地的重要原因。
虽然转股过程中存在诸多的法律问题，但我们相信通过第三方专业机构的协作，债转股组作为能够有效降低企业杠杆率额债务重组方式之一，能够为为减量重组主体企业提供必要的资金支持。
五、被重组关闭企业通过破产方式实现市场出清需要注意的问题
随着重组工作的推进，被重组关闭煤矿在进行矿井关闭验收后，其将失去经营所需的核心资产，除转变经营范围存续外，一般情况下应通过清算、破产等方式实现公司解散。考虑到被重组煤矿多数都是长期停建、停产的僵尸矿井的实际，相当一部分符合企业破产的条件，但客观上现在仍存在破案受理难、进程慢的情况。
（一）煤矿企业破产案件受理门槛过高，应做好破产申请资料的准备
根据《破产法》第二条的规定，企业只要处于不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，即可以由债权人或者债务人自身申请破产。但由于企业破产会导致职工、债权人利益受损，可能产生社会不稳定因素，不论地方政府还是法院均缺乏启动破产程序的积极性。
从我们经办的案件看，煤矿破产从法律上毫无障碍，但在提出破产申请时，法院往往以各种理由不予受理，如要求提供证明债务人资不抵债的评估报告等非法律规定的证明材料。
对此，为实现被重组关闭煤矿实现市场出清，在其符合破产条件时，企业可以选择申请破产，在考虑到现实情况，建议应尽量委托专业律师，并尽可能的准备符合受理法院要求的申请资料，提高破产案件受理的可能性。
（二）注意矿业权价款、矿山生态环境治理等公法债权的通知、申报
在煤矿企业破产案件中，由于煤矿企业本身的特殊性，在矿业权价款、矿山生态环境治理费用等债务的处置上要尤为注意。
根据《企业破产法》第48条的规定，除债务人所欠职工的工资、社会保险费用及补偿金不必申报外，所有债权人均应当在法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权，我们理解该“债权”并未区分私法债权，或者公法债权，因此除法律明确规定的职工债权外，不论是税收债权还是土地出让金、矿业权价款、矿山生态环境治理费用还是普通债权均需要按照规定程序和期限进行债权申报，不存在任何例外情形。
但我们发现在司法实践中，仍存在破产管理人未及时通知自然资源部门，或者自然资源部门未及时申报债权的情况。为避免由此产生的争议，我们认为既然矿业权资源价款、生态环境治理费用等作为公法债权，在破产程序中其清偿顺序劣后于私法债权，破产管理人应及时通知有关部门，自然资源等管理部门也应当及时根据规定进行债权申报、并发表意见。
这次的煤矿企业减量重组，正如山西省人民政府《关于推进煤矿减量重组的实施意见》所规定的基本原则所言，需要坚持“市场配置、企业主导、政策支持”的原则,遵循市场规律,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,用法治化和市场化方式推进减量重组。而本文所涉及的有关法律问题仅是重组过程中的一部分，在时间紧张需要快速推进的同时，更要确保“稳妥有序”，而这离不开法律的规范和保障。
为便于企业查找减量重组的有关政策规定，我们将2016年至今国家及山西省发布的政策文件汇编成册，内含25份中央文件及18份山西省地方政策文件，如有需要请扫码领取。
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《煤炭企业减量重组政策汇编》
