本期矿里矿外，中吕能源法律服务圈将继续带来能源行业的******动态。时刻关注能源矿产行业法律动向，中吕律师为您带来***专业的视角。 能源未来之“碳达峰、碳中和”  3月18日，中国碳达峰碳中和成果发布暨研讨会发布了中国2030年前碳达峰、2060年前碳中和、2030年能源电力发展规划及2060年展望等研究成果，并在国内首次提出通过建设中国能源互联网实现碳减排目标的系统方案。 在中国编制的《中国2030年前碳达峰研究报告》、《中国2060年前碳中和研究报告》及《中国2030年能源电力发展规划研究及2060年展望》三项研究成果重，提出以特高压电网引领中国能源互联网建设，加快推进能源开发清洁替代和能源消费电能替代（“两个替代”），实现能源生产清洁主导、能源使用电能主导（“双主导”），能源电力发展与碳脱钩、经济社会发展与碳排放脱钩（“双脱钩”）的系统减排路径与方案。 报告指出，我国碳减排总体分三个阶段：******阶段是2030年前尽早达峰，2025年电力率先实现碳达峰，峰值45亿吨，2028年能源和全社会实现碳达峰，峰值分别为102亿、109亿吨。第二阶段是2030-2050年加速脱碳，2050年电力实现近零排放，能源和全社会碳排放分别降至18亿、14亿吨，相比峰值下降80%、90%。第三阶段是2050-2060年******中和，力争2055年左右全社会碳排放净零，实现2060年前碳中和目标。 山西明确瓦斯防治十项任务 近日，山西省应急管理厅、山西省地方煤矿安全监督管理局下发《关于做好2021年煤矿瓦斯防治工作的通知》，明确全年煤矿瓦斯防治工作十项任务。 一是进一步健全瓦斯防治责任体系。二是组织开展瓦斯专项会诊。三是编制瓦斯抽采达标规划。四是大力实施瓦斯抽采。五是做好瓦斯参数测定工作。六是强化现场关键环节瓦斯管理。七是强化瓦斯预警管理。八是强化瓦斯“双零”目标管理。九是推广应用瓦斯治理新技术新装备。十是提升人员瓦斯防治素质和能力。 高能预警：我省将有42座煤矿由应急厅机关实施监督检查 山西省应急管理厅日前发布了2021年度安全生产监督检查计划，对列入本计划的生产经营单位的监督检查覆盖率达到100%。 全年重点检查生产经营单位97家，是年度监督检查企业总数的63.81%。其中，煤矿42座、危险化学品生产经营单位16家、非煤矿山生产经营单位17家、冶金工贸生产经营单位10家、应急救援预案专项检查生产经营单位12家。具体来看，煤矿有42座。根据山西省政府办公厅《山西省煤矿安全监管专员制度》（晋政办发〔2020〕109号）规定等，山西省应急厅对21座煤矿施行常态化监管，同时从市、县应急部门常态化监管的煤矿中重点抽查21座进行监督检查，全年计42座，由山西省应急厅机关有关煤矿安全处实施。 未来五年中国煤炭行业行动指南——“十四五”规划和2035年远景目标纲要中的涉煤部分 在近日印发的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，对我国未来煤炭能源行业整体发展前景作出了宏观规划，主要可概括为以下方面： ******，推进能源革命，建设清洁低碳、安全******的能源体系，提高能源供给保障能力。推动煤炭生产向资源富集地区集中，合理控制煤电建设规模和发展节奏，推进以电代煤。 第二，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。合理控制煤炭开发强度，推进能源资源一体化开发利用，加强矿山生态修复。 第三，推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程。 第四，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案。完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。 第五，提高矿产资源开发保护水平，发展绿色矿业，建设绿色矿山。 第六，推动煤炭等化石能源清洁******利用，推进钢铁、石化、建材等行业绿色化改造，加快大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”。 第七，强化经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控，着力提升粮食、能源、金融等领域安全发展能力。 第八，坚持立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备，完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠。 第九，完善和落实安全生产责任制，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。建立企业全员安全生产责任制度，压实企业安全生产主体责任。加强安全生产监测预警和监管监察执法，深入推进危险化学品、矿山、建筑施工、交通、消防、民爆、特种设备等重点领域安全整治，实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价。 我国******“煤炭产业场地污染防治”专项行动在山西启动 近日，国家重点研发计划项目“场地土壤污染成因与治理技术”重点专项《煤炭产业集聚区场地污染治理技术集成与工程示范》项目启动会暨实施方案论证会在山西太原举行。这是我国******针对煤炭产业集聚区场地污染防治的国家科技攻关项目。 伴随煤炭资源开发，以山西省为代表的煤炭主产地逐渐形成煤炭采选、化工等煤炭产业集聚区。由于产业类型多、污染物来源复杂、水土环境敏感，各类涉煤工业场地和固废堆场都存在不同程度的土壤-地下水污染问题。此次重点专项行动由中国矿业大学、清华大学、中国环境科学研究院、山西省生态环境科学研究院、山西省农业科学院农业环境与资源研究所等9家科研院所与企业组成项目团队。作为项目落地单位，山西转型综改示范区将构筑“政产学研联合体”，聚焦煤炭产业集聚区污染场地修复与工程示范，促进煤炭产业绿色转型和高质量发展。 四川发布矿业权出让网上交易规则  近日，四川省自然资源厅、省政府政务服务和公共资源交易服务中心联合印发《四川省省级矿业权出让网上交易规则（试行）》（以下简称《规则》），明确了该省在全国公共资源交易平台（四川省）出让矿业权的信息发布、数字证书办理及竞买申请、拍卖竞价等相关事项。 《规则》明确，矿业权网上交易以拍卖和挂牌方式进行。矿业权出让前20个工作日，应在自然资源部门户网站、四川省自然资源厅门户网站、全国公共资源交易平台（四川省）网站及交易大厅公开发布矿业权名称、地理位置、范围、矿种等信息。矿业权网上拍卖以限时竞价方式进行，每宗矿业权的竞买人不少于3个，网上挂牌时间不少于10个工作日。四川厅相关负责人表示，《规则》的实施有助于推进“净矿”出让，提升矿业权交易信息化水平，维护矿业权交易秩序，打造公开、公平、公正的营商环境。 英国将投资14亿美元助力碳减排计划 3月17日，英国政府宣布计划投资10亿英镑（13.9亿美元）用于减少工业、学校和医院的碳排放量，作为推进“绿色革命”的一部分。 英国政府计划到2050年实现净零排放，同时增加就业，以弥补新冠肺炎疫情对经济造成的损失。公告显示，这些措施将在未来30年增加多达8万个就业机会，并有助于在未来15年内将工业二氧化碳排放量减少三分之二。据悉，此次投资的10亿英镑中，约9.32亿英镑将用于英格兰建设429个项目，帮助促进学校、医院和议会大楼等公共建筑的碳排放。 注：以上信息来源于自然资源部网、山西省统计局、山西省自然资源厅网、中国矿业网、中国煤炭报、中国煤炭资源网，若侵权请联系删除。

2020年12月，国家发改委等五部门出台了《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》，旨在清理具有自然垄断性质企业的不合理收费。今天，我们主要讨论关于转供电违规收费的识别，以及维权途径。 一、什么是转供电行为 《供电营业规则》第14条规定，用户不得自行转供电。在公用供电设施尚未到达的地区，供电企业征得该地区有供电能力的直供用户同意，可采用委托方式向其附近的用户转供电力，但不得委托重要的国防军工用户转供电。 换言之，转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为。一个简单的判断标准，如果终端用户的电费不是直接交给供电公司，而是交给转供电主体，那就是转供电了。 二、常见的转供电行为有哪些 转供电主体包括商业综合体、产业园区、写字楼产权人及其委托的物业服务企业、经营管理单位等。他们拥有配电设施产权，以自主经营的方式对终端用户供电、收取电费。 以国家市场监督管理局披露的信息为例，北京西铁营万达广场商业管理有限公司以每千瓦时1.50元的定额电价标准向商业综合体内步行街商户收取电费，以每千瓦时1.35元的定额电价标准向写字楼商户收取电费。广州王府井百货大楼按每千瓦时1.70元收取电费,深圳会展中心有限责任公司按每千瓦时1.10-1.80元收取电费，上海豫园商城百货公司按每千瓦时1.30-1.60元收取电费，上海世纪联华超市（南汇）按每千瓦时1.30元收取电费, 南京新街口百货按每千瓦时0.98元收取电费。可见，转供电违规收费多发生在商业综合体和写字楼。 山西省转供电违规收费的现实情况比较复杂，问题点多面广，特别是转供电违法加价问题在省内部门地区、部分行业不同程度存在。尤其是部分商业综合体和物业公司，部分小产权房地产项目无法实现一户一表，物业公司在转供电的环节违规收费的现象较为严重。 三、转供电违规收费的处罚 《电力法》第66条规定，“违反本法第44条规定，在电费中加收其他费用的，由物价行政主管部门给予警告，责令返还违法收取的费用，可以并处违法收取费用五倍以下的罚款”。《中华人民共和国价格法》第39条、《价格违法行为行政处罚规定》第9条规定：责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿。 例如，北京首都机场动力能源有限公司2018年4月至11月向一般工商业户收取电费，实际加收费用40811120.14元。国家市场监督管理总局在听取该公司陈述申辩后，给予警告，并处以违法所得40811120.14元的0.2倍罚款计8162224.03元。 四、转供电违规收费维权途径 省发改委、省住建厅、省市场监督管理局《关于进一步清理规范转供电环节收费行为有关事项的通知》规定了转供电企业收费的电价标准。 峰谷分时电表终端用户，转供电主体应按照《山西电网峰谷分时销售电价表》对应电压等级电度电价标准，向终端用户收取电费。不具备峰谷分时电表计量的终端用户，按照与电网企业当月结算的平均电价加合理损耗向终端用户向终端用户收取电费，即：终端用户电价=平均电价/（1-损耗率）。需要注意的是，此处损耗率******不得超过10%。 按照上述规定，如果转供电企业违反规定，额外向终端用户收取费用，依据《电力法》第66条规定，在电费中加收其他费用的，由物价行政主管部门给予警告，责令返还违法收取的费用。终端用户可以向市场监督管理部门反映转供电违规收费的情况，市场监督管理部门调查属实后向终端用户返还加收费用。 综上，在《政府工作报告》提出一般工商业平均电价降低的年度目标的大背景和后疫情时代，为企业降低用电成本，保护各类市场主体，打击各类利用垄断地位违规收费的行为，是未来一段时期内市场监管部门发力的主要方向，确保国家派发给工商业企业的“红包”可以直达企业。

金融产品体系的优化是金融供给侧结构性改革的重要一环。近年来，资产证券化市场活跃，2020年发行标准化资产证券化产品28749.27亿元，同比增长23%；年末存量51862.60亿元，同比增长24%，资产证券化产品发行量整体保持连续增长趋势。 一、资产证券化业务的界定 资产证券化是指银行业等金融机构、企业、政府等非金融机构作为发起机构，将特定资产或资产组合委托或转让给资产管理机构，资产管理机构以资产支持证券的形式向投资者发行受益证券，以该资产产生的现金支付资产支持证券收益的结构性融资活动。一般具有资产支持性、结构性、表外融资的特征。 二、资产证券化产品的种类 根据参与主体和基础资产的不同，我国当前的资产证券化业务分为四类，******种是信贷资产证券化业务；第二种是企业资产证券化业务；第三种是资产支持票据业务；第四种是保险项目资产支持计划。相应的，我国当前资产证券化产品也分为四类（图一）。 图一：资产证券化产品分类 根据中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局制定了《标准化债权类资产认定规则》的规定，将债权类资产划分为标准化债权类资产（图二）与非标准化债权类资产（图三），基于资产的划分标准，资产证券化产品可又分为标准化资产证券化产品与非标准化资产证券化产品。 图二：标准化债权类资产 图三：非标准化债权类资产 中央国债登记结算有限责任公司、东方金诚国际信用评估有限公司编写《资产证券化发展报告》将标准化资产证券化产品进行了更为具体的划分（图四）。 图四：标准化资产证券化产品分类

随着供给侧改革的逐步深入，以及环保政策的日渐趋严，包括煤炭、钢铁、焦化等产能过剩行业的关停并转已经成为常态，而在此过程中，“产能指标”这一基于行业政策所具有特定功能性的产物，不论是在关停企业资产处置，还是新项目立项核准方面都十分重要。但与此同时，由于“产能指标”的取得、流转更多是由行业政策进行规范，而没有法律、行政法规层面的相关规定为依据，这导致目前对其财产属性的认识存在争议，并进而在交易、担保、执行等各个环节引发问题。 一、焦化企业的产能指标是否属于财产范围 焦化企业的产能是由政府确定的企业的焦化工业生产量，简单来讲即是焦化企业当年所被允许的******生产能力，在当前焦化行业供应过剩，产能总量控制的情况下，按照《山西省焦化行业打好污染防治攻坚战推动转型升级实施方案》《山西省焦化行业打好污染防治攻坚战推动转型升级实施方案》等相关政策规定，新建和改扩建焦化项目原则上都要强化焦化项目进园入区要求，发挥规划环评的调控和约束作用，选址必须在依法设立、焦化产业定位明确、环保基础设施齐全的产业园区内布设，同时要严格执行《山西省焦化企业产能置换管理办法》规定的产能置换实施办法。目前，在山西区域范围内，所指的可以置换的有效产能为晋政发 [2005]13 号《关于对全省焦化项目实施分类处置的通知》中明确保留或通过完善相关手续可予以保留的焦化产能，区分情况可以******按照 100% 置换至新建或改扩建项目中，并在环评审批前须取得焦化行业行政主管部门出具的合法有效的产能置换文件。 根据上述政策规定可以看出，焦化企业的产能作为政府对企业生产能力的一种许可，带有行政属性，其内涵与采矿许可证相类似，但其又显然不属于具体的物或物权的范围，那么其是否具有财产属性或者本身即为一种企业财产。对于何为财产，我国现行法律并没有给出一个明确的定义，在《民法典》总则部分也仅是通过分散的条文对需要保护的财产进行了列举，一般认为财产包括物、知识产权、有价证券、其他投资性权益、数据及网络虚拟财产、到期债权等具有一定价值且可以进行交易的物或者权益。 焦化产能对于焦化企业来讲，一方面其限定了企业的生产规模，直接影响企业的经营收入，另一方面，在实施行业总量控制的现实情况下，产能更是行业准入的重要条件，因此在公开市场上，焦化产能显然具有可量化的经济价值，并可以通过评估进行价值的确认。作为财产除了可以货币量化价值外，更重要的是还应当可以交易，在《山西省焦化企业产能置换管理办法》《吕梁市焦化产能置换及项目备案管理办法》等地方非规范性文件中，均明确规定焦化企业拥有的合法有效焦化产能，可以市场交易从一个企业转移到另一个企业，且法律或者行政法规也没有关于禁止焦化产能交易的规定。 因此，现在普遍认为焦化产能属于一般法律意义上的财产范围，这也是解决其转让、担保、执行各环节问题的前提。 二、焦化产能指标交易中的有关问题 （一）交易程序的特别之处 如前述，焦化产能兼具行政和财产双重属性，其流转的程序也需要严格按照有权机关制定的规范开展。以吕梁市为例，在吕梁市范围内进行焦化产能置换交易的，应当由受让方企业所在县（市、区）经信局审核后向市经信委上报企业有关资料及申请确认文件，市经信委复核后还需要通过指定网站对被置换产能的有效性和股权的真实性及新建项目的合规性进行公示，公示期满无异议的，方可以出具确认函，并抄送省工信厅和出让方企业所在县（市、区）经信局。 在履行必要的审批程序外，就国有企业进行焦化产能交易是否需按照国有资产转让程序开展，也是目前比较存有争议的一个问题。根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四十八条的规定，国有企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让的，应当在产权交易机构公开进行。根据该规定我们认为国有企业的焦化产能作为国有资产，显然应当在指定的产权交易机构公开进行，但在具体操作时是否必须严格遵守产权交易的流程，特别是公告期限，这值得探讨。按照《企业国有资产交易监督管理办法》的规定，转让100 万元以上国有资产的，信息公告期限不得少于 20 个工作日，但由于焦化产能以及煤炭产能的置换往往受政府批复的***后期限限制，客观上更要求其交易的时效性。 我们认为一方面国有企业在进行焦化产能转让时，应当充分考虑审批及交易的相关期限要求，提前安排，如确实因客观原因需要缩短公告期限的，也应及时向国资监管部门说明情况，并取得相应批复；另一方面，针对焦化产能等短期有价资产，国资监管部门也建议考虑其资产形态的特殊性，出台具体的交易管理办法。 （二）对转让标的及受让方的限制条件 按照《山西省焦化企业产能置换管理办法》的规定，可以进行置换交易的焦化产能，应属于按照晋政发[2005]13 号《关于对全省焦化项目实施分类处置的通知》中明确保留或通过完善相关手续可予以保留的焦化产能。具体在进行产能交易时，可能存在两种情况，一是拟转让产能的企业已经关闭，并通过有关部门验收；二是拟转让产能的企业仍处于正常生产状态，对于******种情形各地的政策均比较明确，一般认为可以进行产能指标的交易，但对于尚未通过关闭验收的焦化企业产能能否进行交易、如何交易各地规定不同，具体做法也不相同。考虑到焦化产能的交易的结果是产能的置换，而非新增，即产能转化为指标并由新的主体取得，应当以原焦化产能的消灭为前提，我们认为在企业生产设施尚未通过关停验收前，焦化产能尚未具体化，并不具备单独交易的条件，此时如进行交易的，其标的应是企业包括将来关闭可能获得产能的全部资产。 同样对于焦化产能的受让方，目前各地均通过相关政策进行了不同程度的限制，以吕梁为例，可以受让吕梁地区焦化产能的企业除应符合国家、山西省政府的有关要求外，还必须具备以下特殊条件：属于吕梁地区内的焦化兼并重组的主体企业及主体企业所属企业，同时新置换产能加原有产能达 200 万吨以上。概括而言，出于地方环境保护和产能容量的控制，各地均倾向于要求交易的产能用于本地区，对跨区域的交易持否定态度，这客观上给焦化产能作为财产的市场化流动和价值体现造成了一定障碍。抛开上述做法是否存在限制竞争的争议，作为拟开展跨区域焦化产能或焦化企业并购的投资人，应当特别注意地方政策对产能受让方的特殊限制条件，避免投资风险。 三、焦化产能作为担保物的可行性 焦化产能作为一种具有可交易性、有价性的新型的财产，从法律逻辑上当然可以成为担保财产，但是由于法律规定的不明确，其担保登记的形式、登记机关、实现担保物权的效果目前仍处于实践探索的阶段。在中冶天工集团有限公司、山西东义煤电铝集团有限公司执行异议之诉一案中，******人民法院对有关问题作出了创造性的回应。 （一）焦化产能担保的形式 ******人民法院在本院认为部分对焦化产能的担保形式做了阐述：“现行法律和行政法规对以焦化产能作担保的性质和登记部门没有明确规定。《民法典》第三百九十五条虽然将权利抵押的范围限定于抵押人依法有权处分的国有土地使用权等 , 但第七项规定了“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”的兜底性条款。考虑到焦化产能本身带有的行政属性和不可转移占有的特点，我们认为将成为担保财产的“焦化产能”，参照矿业权对待办理抵押登记并不存在法律阻碍。 （二）焦化产能的抵押登记机构 对于焦化产能的抵押登记机构，目前并没有明确的法律规定。从逻辑上，一般应由焦化产能的核定机关进行涉及权利限制、流转的登记，这才能起到抵押应有的公示和对抗第三人的作用。但由于目前缺乏法律、法规的上位法依据，经信管理部门尚未开展焦化产能作为行政确认性质的抵押登记，实践中存在向公证部门办理公证登记的做法。 根据《中华人民共和国担保法》第四十三条的规定，当事人以其他财产抵押的，可以自愿办理抵押物登记，当事人办理抵押物登记的，登记部门为抵押人所在地的公证部门。司法部《公证机构办理抵押登记办法》第三条规定：《中华人民共和国担保法》第四十三条规定的“其他财产”包括其他除《中华人民共和国担保法》第三十七条和第四十二条规定之外的财产。因此，将焦化产能向公证部门进行抵押登记在现行法律下也可以找到相应依据，在中冶天工集团有限公司、山西东义煤电铝集团有限公司执行异议之诉一案中，******人民法院也认可了公证登记的法律效力，但在说理上似乎仍留有可供探讨之处，******人民法院认为“曜鑫公司为东义公司提供反担保在公证机关办理了抵押登记 , 并将抵押登记情况函告了山西省经济和信息化委员会 , 具有公示效力”，即除了公证登记之外，将登记情况函告山西省经济和信息化委员会也是法院认可其抵押登记并具有公示效力的原因。 因此，在对于焦化产能、煤炭产能这种新型担保财产进行抵押时，可以考虑在当地的公证部门办理，同时及时将抵押登记情况告知经信管理部门。但需要注意的是《民法典》施行之后，对于原《担保法》四十三条的规定并未保留，能否向公证机关办理抵押登记，目前看仍有争议，建议相关部门尽快出台法律、法规，明确抵押登记机关为经信管理部门，并定期公示，以发挥抵押登记的作用。 四、焦化产能作为执行、拍卖标的中的问题 经数据检索，各级法院对焦化产能进行司法拍卖为数众多，但客观上拍卖成功的不多，其主要有两方面的原因，一是各地政策对焦化产能受让方的限制过多，且拍卖结果需要当地经信管理部门的确认，这导致竞买人对交易成功后无法办理转移手续的担忧；另一方面，对于那些尚未关闭的焦化企业的产能，能否单独拍卖目前也存在问题。 如法院查封的或企业抵押的仅是企业的焦化产能，而不包括其他企业资产，在企业仍正常生产的情况下，直接拍卖焦化产能直接将导致企业的非正常死亡，并带来诸多的连锁问题，但如果不能单独拍卖，又客观存在抵押人怠于履行焦化企业关闭行为，导致抵押权难以实现的现实后果。《吕梁市焦化产能置换及项目备案管理办法》规定“法院查封的焦化产能处置，对已建成投产的焦化项目，产能和资产要整体拍卖不能分割处置；对已淘汰的焦化产能及已置换未利用的焦化产能可通过拍卖程序依法处置”。资产和产能的整体处置似乎是解决这一问题的办法，但同样会带来新的问题，如是否过分保护了抵押权人或申请执行人的权益。 综上，焦化产能、煤炭产能以及煤炭洗选产能，作为一种新的财产权利，其在流转过程中既要考虑其行政许可属性带来的行政管理限制，也要充分发挥其作为财产的流通、担保功能，对在此过程中相关发的法律规制亟待实践探索的基础上加以完善。

行政执法是行政机关履行公共管理职能、使法律规定从条文落实到经济社会活动方方面面的重要途径；行政执法规范化也是衡量行政机关依法行政的重要标尺。多年来，如何不断规范行政执法行为、推动行政机关依法行政并充分保障行政相对人合法权益已成为一个老生长谈的话题。为进一步从源头上建章立制规范行政执法，解决行政执法不严格、不规范、不透明等问题，党中央、国务院从制度设计上对******推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下称“三项制度”）作出了具体部署。2019 年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于******推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118 号），对三项制度的建立及执行作出了明确规定。 就三项制度对行政执法活动提出的具体要求，笔者结合多年为行政机关提供法律服务过程中的所见所感，就行政机关在行政执法过程中应重点关注的问题进行分析，以期对行政机关依法行政及行政相对人依法维权有所裨益。 一、“三项制度”对规范行政执法提出的重点要求 为了从源头上规范行政执法，国办发〔2018〕118号文从行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度方面分别对行政执法活动提出了明确要求。 （一）行政执法公示制度 为了充分保障行政相对人和社会公众对行政执法活动的知情权、参与权、表达权、监督权，制度要求行政执法机关在事前、事中、事后三个阶段予以公开。其中，事前公开包括公开执法依据、执法流程等；事中公开包括出示执法身份、出具执法文书、告知当事人执法事由依据及权利义务等；事后公开包括在做出执法决定后公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息。 （二）执法全过程记录制度 行政执法全过程记录是指行政执法机关要通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、************、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并******系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理，主要涉及文字记录、音像记录、记录归档等要求。其中，文字记录主要涉及执法用语规范和执法文书制作，做到文字记录合法规范、客观******、及时准确；音像记录主要涉及通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对行政执法过程进行记录，利用音像记录直观有力的特点，在完善行政执法证据支撑的同时，监督规范行政执法行为；同时，还应当完善记录归档工作，通过加强执法案卷管理，确保行政执法行为有据可查。 （三）重大执法决定法制审核制度 作为确保重大执法决定合法有效的关键环节，制度规定“行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。” 同时，制度明确要求各行政执法机关明确具体负责本单位重大执法决定法制审核的工作机构，确保法制审核工作有机构承担、有专人负责，同时还要充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用；在审核范围方面，制度规定“凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，都要进行法制审核”，并要求各级行政执法机关均应制定重大执法决定法制审核目录清单；在审核内容方面，主要包括执法主体、执法程序、事实认定、法律适用等内容。 二、行政执法实践中常见的法律问题 通过了解“三项制度”内容可知，行政机关对行政执法行为在事实认定、法律适用、执法程序等方面均需要重点关注从而，避免出现合法性风险。笔者在实际参与行政机关行政执法案卷评查、重大行政执法行为合法性论证、行政复议与行政诉讼案件中，经常遇到行政执法文书不规范、行政执法行为证据不充分、************不符合法定程序、法律适用不准确、行政执法程序缺失等问题，亟需通过“三项制度”予以完善。在此简要列举几例供大家参考。 （一）执法文书制作不规范 在参与行政机关执法案卷评查过程中，笔者往往能够发现行政执法文书制作不规范的问题。例如：《行政处罚告知书》在告知行政相对人陈述申辩、听证期限时，有的期限为自然日，有的则为工作日；在制作************笔录时，被调查人没有就笔录逐页签字捺指印进行确认。上述问题在行政相对人没有提出异议时往往不会引起关注，但一旦提出异议，则容易引发行政行为事实依据不充分、程序不合法等一系列问题，给行政机关带来法律风险。 （二）行政执法证据薄弱、种类单一 在行政机关进行行政执法工作中，通常需要搜集大量、******的证据证明行政相对人是否存在违法行为。但实践中，往往存在执法证据种类单一、证据薄弱的问题，例如：认定行政相对人（企业）违法情形的证据仅为企业相关人员的************笔录，缺少物证、视听资料等其他相关证据佐证；甚至在一起企业特种作业人员无证上岗行政处罚案件中，行政机关仅对企业负责人进行************，但未对无证上岗人员进行************。基于上述情况，存在行政相对人主张行政执法事实认定不清、证据不足的风险较大。 （三）************违反法定程序导致行政执法行为被司法判定事实认定不清而撤销 行政机关在行政执法************活动中是否严格遵守法定程序，将对其所取证据是否合法、能否作为行政执法依据产生重大影响。在笔者代理某企业经办的一起环保行政处罚案件中，就出现了被告某环保部门用于认定某企业违法排污的关键证据“检测报告”因调查取样时不符合法定程序而被人民法院认定行政处罚证据不足并予以撤销。在该案中，环保部门认定某企业超标排污的关键证据是其抽取水样进行化验后得出的检测报告，但我方认为其抽取水样的程序不符合相关 国家标准规定的程序，由此得出的检测结果也是不准确的。该案经过行政复议、行政诉讼，***终人民法院以此认定环保部门作出的行政处罚行为事实认定不清、证据不足并判决予以撤销。由此可知，行政机关在行政执法************时，必须严守法定程序，避免因************程序违法而影响到行政执法事实认定及行政行为合法性。 （四）行政执法法律适用不准确 行政执法在调查、取证并查明案件事实后，即进入适用法律做出处理的阶段。但在实践中，存在行政机关在行政执法过程中法律适用错误的问题，甚至出现“为了罚款而罚款”等情况。例如：法律规定为“逾期未整改的，处以罚款”“拒不改正的，吊销许可证”，但部分行政机关在行政相对人尚未出现“逾期未整改”“拒不改正”情形的情况下，直接进行罚款、吊销许可证，出现了明显的法律适用错误，直接影响到行政行为的合法性。 （五）行政执法程序缺失问题 程序正义与实体正义均是保障行政相对人合法权益的重要方面，也是衡量行政行为是否合法的重要因素。长期以来，行政机关在行政执法过程中重实体轻程序的现象屡见不鲜。例如：行政机关在对行政相对人作出“吊销许可证”这一重大行政处罚事项时，未依法告知行政相对人听证权利，甚至未作出行政处罚告知书和行政处罚决定书，而是以下发“通知”的形式作出了行政处罚。如果行政相对人对此不服而提起行政复议或行政诉讼，则此类严重违反法定程序的行政执法行为将面临被撤销的法律风险。 三、“三项制度”的推行可以有效减少行政执法合法性问题的发生，有助于进一步规范行政执法、保障行政相对人合法权益 通过上述行政执法问题我们可以发现，行政执法行为出现合法性问题均是行政执法机关在行政执法************、法律适用、执法程序等方面出现漏洞所致。行政执法前期存在的漏洞将成为行政执法行为的固有法律风险，很难在执法行为完成后再予以弥补。因此，“三项制度”尤其是法制审核制度的执行，将从执法源头对执法行为予以规范，降低行政执法前期出现漏洞的可能性，避免后期出现复议诉讼法律问题时难以补救。 因此，笔者建议行政执法机关制定规范的行政执法“三项制度”并在实际执法过程中严格执行，尤其是加强执法人员的法律培训，从内部增强和借助“外脑”两方面入手，加强法制审核力量配备，从源头上确保行政执法行为的合法性，在进一步推进行政执法规范化的同时，切实保障行政相对人的合法权益。

污染环境罪是《刑法》第三百三十八条规定的犯罪，该罪客观方面表现为行为人违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的行为。实践当中，如何理解该罪中的处置行为，不仅关系到被告人罪与非罪，更对被告人此罪与彼罪、罪轻与罪重具有重要影响。 一、“处置行为”的法律规定 （一）“处置行为”环境法律规定 关于处置行为相关环境立法和规章均已有明确界定。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“《固体废物污染环境防治法》”）第88条第6项规定，“处置，是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者******其危险成份的活动，或者将固体废物***终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动”；《危险废物经营许可证管理办法》第 31 条第（四）项规定，“处置，是指危险废物经营单位将危险废物焚烧、煅烧、熔融、烧结、裂解、中和、******、蒸馏、萃取、沉淀、过滤、拆解以及用其他改变危险废物物理、化学、生物特性的方法，达到减少危险废物数量、缩小危险废物体积、减少或者******其危险成分的活动，或者将危险废物***终置于符合环境保护规定要求的场所或者设施并不再回取的活动”。上述规定在对处置行为的界定表述上虽有差异，但从处置行为的目的看，都定位于如何使危险废物减量化、无害化，即环境行政法规之处置行为系指危险废物合法减量化、无害化的处置。 （二）“处置行为”的刑事法律规定 1. 刑法规定 依照《刑法》第三百三十八条“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”之规定，污染环境之处置行为系包括除排放、倾倒以外的各种处理行为，该行为与“排放”“倾倒”行为于刑法规定层面系相互独立之行为。 2. 司法解释规定 两高《办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《司法解释》”）下的“处置”是一个相对较为广义的“处置”。即解释中规定的“处置”行为不仅包含非法“排放”“倾倒”行为，还涵盖了无证收集、贮存、利用、处置危险废物的经营活动。该《司法解释》第 1 条共 4 次使用了“处置”的概念，其中，第 1 项“在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”、第 4 项“排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的”之规定均系对处置地点或范围之明确。第 2 项“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的”之规定系对污染环境罪之立案追诉标准之明确。仅第 5 项“通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”之规定系对“非法处置”客观行为模式之列举式规定。除此之外，因刑法规定之污染环境罪仅“排放”“倾倒”“处置”三种客观表现方式，而司法解释第 6 条“无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，严重污染环境的，按照污染环境罪定罪处罚”、第 7 条“明知他人无危险废物经营许可证，向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物，严重污染环境的，以共同犯罪论处”规定的污染环境罪客观行为模式并非“排放”“倾倒”行为，故而应做“非法处置”理解。 由此可见，虽然《刑法》第 338 条和《司法解释》均使用了处置的概念，但两者范围并不完全重合，《司法解释》之“处置”行为外延明显宽于《刑法》关于“处置”之定义，《司法解释》相较《刑法》之规定存在扩大解释之现象。  二、污染环境罪名下“处置”行为的法律分类 （一）处置主体分类 根据处置行为主体不同，可将处置行为分类为自然人处置行为和单位处置行为，单位处置行为是以单位集体意志实施，其危害性显然要比自然人处置行为大。又可根据企业或个人在经济活动中分工的不同，将处置行为细分为生产型处置及收购型处置。生产型处置既可能是自然人也可能是单位，但通常以单位居多，其主要表现为收集、焚烧、掩埋等。单位处置行为是在单位集体意志指挥下实施的，其危害性显然要比自然人实施处置行为大。 （二）处置对象分类 根据处置对象不同，处置行为可分类为处置放射性废物行为、 处置含传染病病原体的废物行为、处置有毒物质行为和处置其他有害物质行为。 所谓放射性废物是指含有放射性核素或被放射性核素所污染其浓度大于国家审查管理部门规定的标准，并且难以再被利用的物质。所谓放射性是指从不稳定原子核内发出各种射线的现象，包括天然放射性和通过人工合成产生的人工放射性。含传染病病原体的废物，是指带有能够在人类或动物之间相互传播的一类疾病的病毒、病菌等病原体且对人类毫无利用价值的物质。而处置不同污染物对环境损害的程度显然不同，且用于治理或恢复的成本也存在区别。因此，对处置行为的处罚轻重必然同污染物对环境损害的程度成正比。 （三）处置行为模式分类 根据处置行为存在方式不同，可以将污染环境罪的处置行为划分为作为型处置和不作为型处置。相较典型的作为型犯罪而言，不作为是行为人以消极的方式不履行应尽的义务从而产生危害后果的行为，在客观上呈现出消极的形态，是一种“当为而不为”。刑法中的犯罪以作为形式为常态，构成不作为犯罪必须以不履行特定的义务为前提。 对污染环境罪中不作为型处置行为，必须以行为人违背国家规定不履行相应的作为义务而造成严重污染环境的后果方能成立污染环境罪。如负有对有毒、有害等污染物的处理设备和设施进行定期检查和维修义务的工作人员违反环境保护的国家规定，不履行应尽的检查和维修义务，造成有毒、有害等污染物渗出从而造成严重污染环境的，该相关工作人员需要承担不作为处置型污染环境罪的刑事责任。如果环境行政主管部门已经明确指出污染物处置装置不合格需要整改，但是相关责任人员拒绝整改或敷衍整改、整改不彻底，即相关责任人员能够履行义务而不履行义务造成严重污染环境的，也构成不作为处置型污染环境罪。 需要注意的是，不作为的处置行为需以违反法定义务为前提，即违反“国家规定”的义务。因此，对于不作为处置型污染环境罪，“违反国家规定”为其必备要件。  三、“处置”行为的实质判断 《司法解释》相较于《刑法》就“处置”之扩大解释是否违反罪刑法定及刑法谦抑性原则本文暂且不论。而在实践中就某行为是否构成污染环境罪中的非法处置行为，笔者认为应以相关行为是否达到污染环境罪之实质要件进行综合判断。《固体废物污染环境防治法》第 57 条“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证；从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定”之规定明确了危险废物处置经营许可证制度，因而非法处置危险废物行为应以未取得经营许可证而处置危险废物为前提，既可包括没有取得任何危险废物经营许可证而处置危险废物，也应包括不按照已申领的危险废物经营许可证的范围处置危险废物。此外，结合污染环境罪保护的法益为环境法益这一实质要件，如果没有取得危险废物经营许可证处置危险废物，但是在处置过程中不具有“超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形”，没有对环境法益造成侵害，不宜认定为污染环境罪中的非法处置行为。例如 , 未取得危险废物经营许可证的主体在特定空间内对废旧铅蓄电池进行拆解，但是没有将拆解过程中产生的危险废物纳入环境，而是妥善进行处理，那么就不会造成环境污染，因而不应以污染环境罪定罪处罚，如果符合其他犯罪的犯罪构成，则以他罪论处。 四、结语 对于污染环境罪中所规定的“处置”行为，在对其进行界定时应结合法益侵害性的实质要件，对污染环境罪危害行为标准、分类进行界定判断，以使污染环境罪的立法规定可以更有效的适用于各类非法处理危险废物污染环境的刑事案件。