能源局于2016年3月31日发布了《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》，其中明确指出“供电/城市配电网建设改造”属于能源领域推广PPP的范围。其实该通知并非***早提出输配电项目可通过PPP模式实施的政策，2015年8月20日国家发改委《关于加快配电网建设改造的指导意见》（发改能源[2015]1899号）就提出了“要研究出台社会资本投资配电业务、政府和社会资本合作（PPP）建设经营配电网基础设施的具体措施”。政策日趋明朗，然吃螃蟹者鲜有，必然是制度、经济收益存在制约。作者通过山西的实际情况，对输配电项目以PPP模式进行改造进行研究分析。 一、山西省配电项目运营现状 山西电力源远流长，***早可追溯到1908年山西商会会长刘笃敬创办的******台60千瓦发电机组和太原点灯公司。百年的山西电力发展史，晋商、军阀、民族资本、外国侵略者、政府、企业、个体等等都曾经是办电力量。发展到今天电力产业已经是山西的重要基础产业和支柱产业，在山西发展中，占有重要的地位。目前全省装机容量6306万千瓦。省内电网已形成了以500千伏“两纵四横”为骨干网架，220千伏分大同、忻朔、中部、南部四大供电区域，110千伏和35千伏及以下电压等级辐射供电的网络格局。在电力项目高速发展的同时，山西配电项目的建设和运营尚存在一些顽疾，主要体现在： 1、局部地区运配网线站老旧问题突出 根据国家发改委、国家能源局《输配电定价成本监审办法（试行）》关于110千伏以下配电线路、变电设备折旧年限中值20年统计，山西省投运20年以上配网线路598条，占配网线路的11.4%；配网变电站（变台）825座，占在运变电站的4.2%。运行超过30年的10千伏变台、线路大部集中在城郊结合地区，山西还有近60%的设备达不到国家要求，用电安全隐患较为突出。 2、大量配电线路长度超过合理半径 山西110千伏线路平均长度12.3千米，35千伏为9.4千米，10千伏为10.7千米，而不同区域的线路平均长度差距较为明显。 表1：各地区城网线路平均长度表（按10千伏线路由短至长排列） 地区 110千伏 35千伏 10千伏 阳泉 8.4 7.8 3 太原 7.5 7.7 3.5 大同 13 9.9 4.1 临汾 11.5 8.7 5 朔州 13.8 10.5 6 晋城 10.9 8.6 8.7 长治 13 9.9 9.8 吕梁 12.8 8.8 11.4 运城 13.2 8.7 13.9 忻州 16.3 12.9 21.8 晋中 13.6 9.3 23.7 110千伏和35千伏线路中***短的为太原，***长的为忻州，分别相差1.1倍和2.2倍；10千伏线路中***短的为阳泉，***长的为晋中，相差6.9倍。省电力公司所属线路平均长度8.2千米，晋能集团公司所属线路平均长度18.7千米，相差1.2倍。 3、超出合理供电半径的10千伏线路比重高 10千伏线路的合理供电半径在A、B类区域为应3千米，C类区域5千米，D类区域15千米。山西省10千伏线路5568条，超出合理供电半径达到1006条，占18.1%，平均每个县有8条。 4、配电线路电缆化、绝缘化率过低 山西电缆线路总长2841千米，占配电线路总长的4.3%；架空线路45615.9千米，绝缘率仅为7.9%。线路缆化率和绝缘率过低，与全国平均水存在很大差距。 5、配网线站负荷不均衡 按照变电站（变台）经济运行负载率50-70%统计，2014年，运行在合理负载区间的变电站（变台）8116座，占43.6%，而轻载或重载区间的变电站（变台）占比高达56.4%。变电站（台区）轻载和重载问题突出，对检修或故障时负荷转移带来困难。如晋城陵川县工业园区，园区内高危用户多，仅有一座双电源10千伏开闭所；35千伏安阳站、城西站2014年容载比均在70%以上，存在较大安全隐患。以经济运行负载率50-70%统计，山西省运行在合理负载区间的配电线路1520条，仅占28.9%，而轻载和重载线路占比达到71.1%。 6、抗灾能力不足 2015年4月，山西省北部电网遭遇冰冻寒潮天气，不同区域电网尚未开展电网差异化设计，多地输电线路发生不同程度的覆冰跳闸。10千伏及以上输电线路发生跳闸433条。 7、配网自动化程度偏低 目前，山西只有太原、大同少量区域开展了配电自动化试点建设，县级区域中的汾阳、潞城开展了配电自动化试点，覆盖率仅为3.16%，且配网变电站功能单一，系统交互能力较差，整体水平与国内先进水平有明显差距。 8、满足居民用电服务到户要求有较大差距 （1）“一户一表”改造滞后 到2015年底，山西省已改造完成127.8万户，占到需改造数的32.4%。由于没有实现“一户一表”直供到户改造，合表户通过物业等中间环节供电，到户电价高，供电容量小，影响居民用电质量，侵害了消费者合法权益。山西户表改造力度和进度与国家要求相比严重滞后。 （2）城乡结合部停电问题突出 2014年至2015年上半年，涉及城乡结合部停限电投诉为697件。城市配网建设明显滞后经济社会发展，尤其是城乡结合部，配网线路和设备重过载、损毁等情况时有发生，停限电问题突出。 上述问题暴露了我省电力建设在取得巨大成绩的同时，还存在“重发轻送不管用”的矛盾。配电设施、设备的老、旧、落后不仅影响配电网智能化改造，提高电力利用率目标的实现，更对配电设施的持续、稳定、安全的运行产生严重影响。 二、配电项目以PPP模式实施改造存在的障碍 （一）配电产权不明晰，导致PPP的委托主体无法确定 任何财产只有明确产权权属的情况下才能使交易、收益处于稳定的状态。就配电设施而言，因为法律与政策的冲突，配电设施存在大量产权不明晰的情况。例如《物权法》规定“建筑区划内的公用设施属于业主共有”，那么居民区配电设施产权显然属于业主共有。然而 《供电营业规则》第四十六条规定了“公用、用户专用、用户共用等设施”的产权处理原则，即共用性质的由供电企业管理；用户专用、用户共用的由投资人所有，但投资人运行维护却有困难的，可与供电企业协商确定。 实践中问题较多出现在“用户共用”的配电设施产权，例如住宅小区、城市综合体等等。这就导致电力用户虽然名义上享有配电设施产权，但并无《物权法》规定的所有权人占有、使用、收益和处分的权利。实质上，电力用户出资建设的配电设施成为电网企业实际经营管理的“国有资产”，用户只是活动了用电的权利。在配电设施需要维护、改造时由因为“产权”不明晰导致无人投资的情况出现。 PPP模式旨在将社会资本引入基础设施的建设、运营，虽然广义上指政府和社会资本合作，但国家发改委等四部委于2015年引发的《关于鼓励和规范国有企业投资项目引人非国有资本的指导意见》已同意国有企业将承担的政府投资项目逐步推广政府与社会资本合作（PPP）机制。结合配电设施的改造升级，PPP机制下的BOT、ROT、BBO、O&M、TOT等模式均可根据实际情况予以适用。需要注意的是，PPP模式实施的前提必须是配电资产产权明晰，也只有产权明晰才能确定由谁来实施配电项目PPP改造项目。 （二）项目收益方式仍需政策明确 收费机制是PPP项目的开发模式选择的首要因素。目前有关部门出台的政策指明，PPP项目的收益机制有三种，政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。政府付费项目由政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括公用设施类和公共服务类；可行性缺口补助是使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分；使用者付费是由***终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从***终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益，高速公路、桥梁、地铁、供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。 配电项目如何收益也是配电项目能否采用PPP模式的关键因素。新电改文件《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》提出了“三放开”原则：放开新增配售电市场、放开输配以外的经营性电价、公益性调节性以外的发电计划放开，以及“新增配售电市场放开”。该规定提到的“有序向社会资本放开配售电业务”可以被认为是配电改造项目未来的收益方向。放开社会资本投资配电业务的有效途径，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。这就需要负责配电项目改造的项目公司应具有配电公司的属性，符合配电公司所需具备的相关条件。售电收益如何配电改造向结合是配电能否引入社会资本的关键因素，配电改造项目的PPP具体政策尚未研究出台的重要原因是售电侧如何放开。 （三）社会资本进入投资应避免限制性要求 2016年5月下旬，国务院派出9个督察组分赴河北、山西、辽宁等18个省（区、市）调研。数据显示，优质的PPP项目基本都被国企垄断，以民营资本投入PPP项目的难度比较大，取得好项目更是难上加难。在PPP领域的主要竞争对手都是国企，国企家大业大，更受地方政府的欢迎，对于民资和外资来说，国企是他们难以跨过的竞争对手。 配电项目改造实施PPP时也应考虑这一问题。由于历史因素配电资产基本由电网企业或地方电网企业垄断。避免配电项目改造再次被电网公司或发电企业垄断，***重要的一个方面在于由配电设施的产权人自主选择和为电力企业增加改造指标。 三、实施配电项目PPP改造的法律建议 （一）针对配电项目改造专门制定相关管理办法 配电项目改造行动计划牵扯的面甚广。在这一次配电网建设改造行动计划中，资金来源由财政资金到社会资本的转变，必须考虑电价改革后项目公司如何收益的问题。当然社会资本投资，用电户受益的同时，也需要考量电力运营本身的风险管控问题，比如电力安全问题、提高能源使用效率等等，在发展道路上方式、方法都值得探讨。这些都需要在深入调研的基础上，通过专门的管理办法予以规定。 （二）引入中介机构对存在产权争议的配电资产进行产权界定 配电资产权属认定作为配电设施改造的前提不仅是改造工作顺利开展的前提，更是避免日后法律纠纷的关键。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的规定，对电力、邮电、铁路和城市市政公用事业等部门，按国家规定由行业统一经营管理，可由国有资产管理部门委托行业主管部门根据历史因素及其行业管理特点，对使用单位投入资金形成的资产进行界定。 实践中容易出现，国有资产管理部门自行认定争议标的权属；行业主管部门不愿承担产权界定工作；产权认定后行政相对人提出异议。对此行业主管部门可在产权认定过程中引入法律服务机构提供支持。 （三）电网企业可通过多种渠道参与配电项目改造 配电项目改造及后期的运营关键在于技术、人力、管理，电网企业在这些方面具有天然优势。将这种优势更好的发挥到配电项目改造中，是配电项目改造及未来运营的重要保障。 成立的项目公司中电网公司可采取货币出资、配电资产入股等多种方式进入项目公司。需要关注的是，电网企业成为项目公司股东后应更加关注项目公司的公司治理以及合规运营。公司三会的治理是每个公司应重点关注的，不再赘述。配电项目改造作为新生事务，合规运营是项目公司更须关注的。 综上，我省乃至全国的配电设施或多或少存在设备老旧、安全隐患突出的问题，亟需改造升级。在改造过程中无疑需要巨额资金，国务院《配电网建设改造行动计划》指出改造资金在两万亿左右。引入社会资本势在必行，同时我们还应清醒看到配电项目改造涉及的历史问题、市场问题、技术问题众多，这些都需要依靠法治的手段和方式解决。 电力与能源建设投资部 逯尧 律师  

4月20日，国务院公布了《矿产资源权益金制度改革方案》（国发[2017]29号）（以下简称《方案》），决定建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度，更好的发挥矿产资源税制度对维护国家权益、调节资源收益、筹集财政收入、推动建立公平的矿业市场竞争环境。本期小编和您一起学习《方案》发布的背景及改革的主要措施。 《方案》公布的背景 目前，从事矿产资源勘查开采的单位，除一般性税费外，还需缴纳矿业权价款、矿业权使用费、矿产资源补偿费和资源税、矿山环境治理恢复保证金。现行政策对维护国家权益、促进资源节约利用发挥了积极作用，但仍存在诛如：矿业权价款只涵盖国家出资探明矿产地，不利于充分实现和维护国家矿产资源权益；矿产资源开发收益分配缺乏有效调节，地方对矿产资源开采依赖较重；各项税费定位不清晰；矿山企业生态环境治理恢复责任落实不到位等各类问题。 《方案》中改革的主要措施 《方案》分别从矿业权出让、占有、开采、环境治理恢复四个环节提出四项改革措施。 1、在矿业权出让环节建立矿业权出让收益制度 《方案》提出将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。 矿业权出让收益中央与地方分享比例确定为4∶6，兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，与我国矿产资源主要集中在中西部地区的国情相适应，同时有效抑制私挖乱采、贱卖资源行为。 2、在矿业权占有环节建立矿业权占用费制度。 《方案》提出将现行主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，实行动态调整的矿业权占用费，有效防范矿业权市场中的“跑马圈地”“圈而不探”行为，提高矿产资源利用效率。 矿业权占用费中央与地方分享比例确定为2∶8，不再实行探矿权采矿权使用费按照登记机关分级征收的办法。具体办法由财政部会同国土资源部制定。 3、在矿产开采环节，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。 对绝大部分矿产资源品目实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。同时，按照清费立税原则，将矿产资源补偿费并入资源税，取缔违规设立的各项收费基金，改变税费重复、功能交叉状况，规范税费关系。 4、在矿山环境治理恢复环节建立矿山环境治理恢复基金制度。 按照“放管服”改革的要求，将现行管理方式不一、审批动用程序复杂的矿山环境治理恢复保证金，调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金。有关部门根据各自职责，加强事中事后监管，建立动态监管机制，督促企业落实矿山环境治理恢复责任。 《方案》带来的利好 建立矿产资源权益金制度，是维护国家矿产资源权益的必然要求，是生态文明制度建设的重要组成部分，是推进资源有偿使用改革的重要举措。《方案》的出台，为防范矿业权市场的“跑马圈地”、“圈而不探”行为，提高矿产资源利用效率提供了有力的政策支持，当然《方案》是否能达到预期的目标，还需要财政、国土等有关部门的统筹协调，在充分保护好国家资源、加强生态文明建设的同时改变税费重复、功能交叉状况，降低企业的成本。 矿业投资与并购部 赵永琴 律师

行政协议与民事合同的不同，集中反映在行政协议履行过程中双方权利的不对等性，行政主体在行政协议中享有特权是行政协议区别于民事合同的重要特征之一。 赋予行政主体在行政协议中享有特权是基于：行政协议是现代社会中行政主体施行行政管理职能的一种方式，它肩负着公共利益的实现；行政主体既是行政协议的组织实施者，也是公共利益的***终评判者，因此行政协议具有明显的公共利益属性，并同时具有行政管理的指向性。行政主体的特权主要包括对合同执行的监督指挥权、单方变更权、单方解除权和制裁权。本文以一则案例对于行政主体在行政协议中享有的“特权”进行分析。 案情简介 2001年9月11日，某公司与某市交通局签订公共汽车线路营运合同书一份，合同约定了营运线路及方式，期限为2001年9月11日起至2016年9月11日止，有效期15年，同时取得2路线路经营使用权并交付市内公共汽车环线经营权拍卖款7万元。2010年3月1日，交通局依某公司申请作出了公交线路经营许可决定，期限自2010年12月15日至2011年9月30日止。2011年9月15日，因为某公司在2011年连续停运超过10日，交通局根据相关行政法规对某公司原客运线路经营权进行公开招标并公示。后某公司以民事法律关系为由将某市交通局诉至人民法院，法院审理后认为政府部门对公交线路经营权的拍卖、发放许可与特定相对人签订营运合同应视为行政合同，所发生的纠纷应纳入行政诉讼范围。某公司于2016年1月7日向法院提起行政诉讼。 裁判观点 某公司与某市交通局签订的《公共汽车线路营运合同书》是行政主体为实现行政管理目标，在法定职责范围内，与某公司订立的特许经营协议。该协议内容未违反法律和行政法规的强制性规定，是合法有效的，协议双方当事人应按照该协议的约定履行各自的义务。某市交通局因某公司管理不善，为公共利益的需要对上诉人营运的线路进行招投标，该行政行为并无不当。由于某公司未在线路经营许可期限届满前申请许可延续，又未参加招投标，致使其线路营运合同无法继续履行而终止，其相应的法律后果应由其自行承担，故对于某公司的诉讼请求予以驳回。 行政主体在履约过程中应注意的问题 根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，行政主体在履行协议中，不仅仅是履行相关义务，为特许经营项目提供便利和支持，更重要的是行政主体应当根据各自行政管理职能及监管要求，对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范进行监督管理，以保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率，保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性。特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的，行政主体应当采取措施，保证持续稳定提供公共产品或公共服务。 上述案例中的特许经营者在履行特许经营协议中，因为管理不善而导致无法持续稳定的提供公共服务，从契约的层面来讲，这种行为构成违约，而且对公共利益已经构成危害，行政主体终止该特许经营协议的履行并无不当。 同时，在此案例中虽未涉及，但现实中存在特许经营者严重违约后，仅终止协议无法弥补损失的，亦无法在行政职能范畴内或者申请人民法院强制执行的，行政主体应该如何处理？我们认为，虽然目前行政诉讼法已经明确行政协议，但不可否认的是，行政协议仍具有契约性，在立法和司法实践未就行政协议的行政管理指向与协议的契约型怎样更好的契合形成成熟意见、处理方案时，应当防患于未然，协议订立时加入严格的履约担保条款，以期将公共利益损害风险降至******。 特许经营者在履约过程中应注意的问题 就特许经营者而言，行政协议并非一经签订便万事大吉，因为行政协议具有显著的公共利益需求，故提供符合要求的公共产品和公共服务是履行协议的基本要求和不能触及的红线；同时，因许多行政协议的履行涉及到政府行政许可，而许可期限与协议履行期间不尽相同，故特许经营者应当未雨绸缪，避免出现行政协议履行期间未至而自身丧失履行能力的情况出现。 政府法律事务部 许何迟

对于城镇燃气、污水处理、城市供热等市政公用事业特许经营事项而言，普遍具有投资金额较大、收益回收缓慢、经营期限较长等特点。因此，在特许经营授权范围内确定特许经营权人享有排他性经营权利，对于特许经营权人运营风险化解、确保市政公用事业持续稳定运行显得尤为重要。 关于特许经营权是否具有排他性的问题，法律规定中并未明确规定特许经营权为排他性经营权。从特许经营权的概念上看，学理界通常认为特许经营权是指政府或相关部门以行政主体的身份向作为行政相对人的特许经营企业授予的一种权利，其获得授权后有权在限定的区域内、期限内做限定的事情，并且政府或有权部门依法保障其排他性的专营权。但在实践过程中，经常出现因特许经营授权范围、方式约定不明晰或者未明确约定特许经营权人享有“独占经营”、“排他性权利”等情形而产生争议，影响到特许经营协议的顺利履行。 一、对特许经营权是否具有排他性的实践争议 关于特许经营权是否具有排他性的问题，因案件具体情况的不同，在司法案例中对此也存在着不同的观点。 案例一： 在田阳县新山新能燃气有限责任责任公司、百色新山开发投资有限责任公司与平果华商清洁能源有限公司、广西田阳华商清洁能源有限公司特许经营权纠纷一案中，人民法院认为“市政特许经营具有平等主体之间形成的民事法律关系的特征，其核心权利特许经营权为新型的财产权和准物权，具有独占性和排他性，该权利受法律的保护，侵犯特许经营权，应承担侵权的民事责任。” 案例二： 在海南中石油昆仑港华燃气有限公司、海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司、儋州市人民政府行政许可纠纷一案中，人民法院认为“海南中石油昆仑港华燃气有限公司、海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司主张其在儋州市行政区域内具有排他性的燃气供应经营权和建设开发权，主要证据是儋州市政府的“72号批复”、“247号复函”和“187号批复”以及2003年3月18日儋州市建设局与海南中石油昆仑港华燃气有限公司、海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司签订的《开发儋州市管道燃气工程项目协议》等，但这些“批复”、“复函”及《协议》均未明确海南中石油昆仑港华燃气有限公司、海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司在儋州市行政区域内具有排他性的燃气供气经营权和建设开发权。我国法律、法规等也并无特许经营权即为排他性经营权的规定。由此，海南中石油昆仑港华燃气有限公司、海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司主张其在儋州市行政区域内具有排他性的燃气供应经营权和建设开发权没有事实依据和法律依据。儋州市政府有关同意中海油管道公司投资建设滨海新区燃气管网供气工程的决定并未侵害海南中石油昆仑港华燃气有限公司、海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司的合法权益。” 二、化解特许经营权排他性不明风险的操作建议 通过分析上述两则案例我们可以发现，目前并无相关法律明确规定特许经营权具有排他性，人民法院在对此问题进行认定时往往会结合涉案特许经营协议的约定情况。如在特许经营协议中未明确约定特许经营权人在特许经营范围内具有排他性的经营权，则存在被人民法院认定不具有排他性经营权的风险。 因此，在法律法规对于特许经营权排他性无明确规定的情况下，面对特许经营实践过程中存在特许经营权排他性争议多发的实际情况，我们建议行政机关和特许经营项目投资者在特许经营协议签订前，就特许经营权的授予范围、方式、排他性等关键内容进行充分沟通协商，并按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关规定，在特许经营协议中明确约定“特许经营方式、区域、范围和期限”、“政府承诺和保障”等条款；同时，在政府承诺部分，可由政府就“防止不必要的同类竞争性项目建设”作出承诺。避免因特许经营协议未予约定或约定不明，而在实际履约过程中发生争议，进而对市政公共服务持续、稳定提供以及特许经营权人合法权益保护产生不利影响。 政府法律事务部 李劲 律师

合同如何稳妥、低风险的签订和履行一直是大型建设项目管理者思考的问题。电力与能源建设投资部服务的多家火电企业和天然气管输企业近年来在这一问题上有一个显著的变化，从合同签订程序的“追求效率”转变为“程序合规”。这种可喜的变化使得资金的使用更加规范，合同签订、履行的合法性、合规性得到了极大的保障，与此同时，许多企业也出现了合同履行过程中变更程序急需规范的问题。本期微信，我们结合工作中的问题，提出一些建议供朋友们参考。 一、合同变更不规范的表现 1、直接通过补充协议变更合同主体。招标人与中标人签订合同后，中标方将自身的权利义务转给第三方完成，中标人与第三方直接签订《补充协议》或招标人、中标人、第三方签订《三方协议》； 2、固定总价合同履行过程中材料价格上涨，双方自行通过《补充协议》变更合同结算方式； 3、经招投标签订合同，再通过补充协议变更合同价款、结算方式。 二、合同变更不规范的风险 1、企业负责人风险 2016年国办发布的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》规定，国有企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究其相应责任；已调任其他岗位或退休的，应当纳入责任追究范围，实行重大决策终身责任追究制度。经营投资责任根据工作职责划分为直接责任、主管责任和领导责任。 有关合同签订和履行方面的违规情形包括：未按照规定订立、履行合同；未按照规定进行招标或未执行招标结果；违反规定擅自签订或变更合同，合同约定未经严格审查，存在重大疏漏；工程组织管理混乱，致使工程质量不达标，工程成本严重超支；违反合同约定超计价、超进度付款等。 2、合同主体变更的风险 在合同主体变更过程中可能会发生两种风险，一是业主没有对即将承接合同权利义务的第三方进行资质审查。根据《******人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题若干问题的解释》的规定，建筑施工企业超越资质等级签订的合同无效。 另外，中标方提出无法继续履行合同将合同的权利义务转由第三方承担，可能被主管部门依据《招投标法实施条例》第七十六条，中标人将中标项目转让给他人的转让无效，处转让项目金额5‰以上10‰以下的罚款。 3、合同结算诉讼风险 电力部律师曾就审计部门对合同变更方面的重点进行咨询，相关审计人员称，“目前，不少工程存在以设计变更之名实施权钱交易的行为。主要手段有三：一是通过设计变更规避招投标，有的发包方故意设计不完整，减少标的，规避招投标，然后通过设计变更增加投资；二是通过设计变更事实上废止原标，有的承包方低价中标后，通过设计变更，重新预算，使原中标合同形同虚设；三是通过设计变更不正当牟利，有的承包方利用当前设计变更管理的不严谨、不规范，虚报工程量，虚报停工、窝工损失，或人为制造价格纠纷，骗取建设资金。 在施工合同设计变更的审核方面，若存在设计变更，审计人员主要对现场签证和设计变更等内容的真实性、合理性、合规性、完整性进行检查”。 现场签证和设计变更容易出现的问题包括形式要件不符合要求、变更的合理性依据说明不充分、变更流程不符合合同要求、资料完备性差。一旦上述问题无法妥善解决，所有问题将集中在工程款结算阶段。业主或监理对上述问题的把关不严很可能为工程款结算留下重大隐患。如果业主与中标方通过设计变更规避招标，那么审计部门对其中所涉的其他问题亦将重点关注。 三、合同变更不规范的防范 1、着力解决项目前期工作不完善 工程变更应尽量提前，变更发生得越早损失越小，反之越大。要提高项目业主对项目建设前期统筹规划的认识，加大对项目建议书、可行性研究、各种专项报告、勘察设计方面的投入，提高管理人员素质，规范项目建设程序，抓好前期进度和质量，控制好工程投资，减少人为因素导致的变更，把好项目建设决策关。 2、着力解决项目工程设计不细致 实行设计图纸评审制度，保证设计深度。工程设计是项目施工的依据，重视设计、抓好设计过程的各个环节，对控制工程变更非常重要。实行施工图纸评审制度，加强设计方与业主的沟通，由业主和设计方对建筑的功能是否满足使用要求、建筑的规模、图纸的尺寸、结构等进行讨论明确，及时发现和解决设计中的错误和矛盾。建设单位要明确建设目标，要和设计单位充分沟通，使设计单位充分理解业主对建筑物工艺要求、功能要求和相应的特殊要求；作为设计单位，要经常与建设单位沟通，了解建设单位意图，抓好设计优化。 3、注意项目施工变更不规范的问题 各类合同中应尽可能明确工程变更的审批原则。凡未经审批同意的工程变更不得擅自实施；凡未经审批同意的擅自在变更前实施的审计时不予认可，不得划拨工程价款。二是实行变更会审制，由建设单位组织相关单位专业技术和概预算人员对变更方案进行技术经济论证。 明确工程变更的审批程序。规范的变更审批程序能有效地避免和减少在施工过程中因工程变更而引起的纠纷。对工程变更主要是控制投资，对一些工程变更金额不大的，可按施工合同约定变更；而工程变更金额超出中标价一定比例或一定数额的，应严格执行审批程序。工程变更应遵循以下基本程序：一是业主提出工程变更申请。业主、施工、监理、设计等提出变更要求，都必须经业主审核后向相关部门提出变更申请。二是审核工程变更，相关部门根据业主申请，组织人员踏勘现场，组织专家会审，对变更内容进行核实。三是审批、公示工程变更，由相关部门审批，业主在指定媒体公示变更内容，再发出变更指令，实施变更。 电力与能源建设投资部 逯尧 律师

回放 在4月16日，环境保护部督查组对济南市山东绿杰环保节能科技有限公司检查时，遭该企业扣留一个多小时。此事件已被公安机关及环保部门立案调查处理。公安机关以阻碍执行职务违法行为依法受案调查，现已传唤4名涉案违法行为人，对其余涉事人员正在采取相应措施。责令涉事的山东绿杰环保节能科技有限公司立即停产整顿，立即拆除其小燃煤锅炉，对粉尘污染立即进行彻底整治。很显然，在这起事件中，这家企业不仅没有重视自身的环境保护问题，也没有意识到违反环境保护法的严重后果。  分析 根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，企业有保护环境的义务，国家环境主管部门依法对环境进行监测管理，并有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查，被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。因此，这家企业采取扣留环保部门执法不配合检查的做法明显违反了《中华人民共和国环境保护法》的相关规定。 如果违反法律法规的规定，环保部门可以根据违法情况采取相应的措施。比如可以对于企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上环境保护主管部门有权对造成污染物排放的设施、设备采取查封、扣押措施；或者对于超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，环保主管部门有权责令其采取限制生产、停产整治的措施，并责令其改正；还可以对不构成犯罪但仍需要处理的，在对有关企业作出了行政处罚决定后，环保主管部门有权依法移送公安机关处以行政拘留。上面这家企业即是受到停产整顿，并责令整治的措施。  防范 上述案件中的企业在环保部督查组检查过程中，以扣留执法人员的非法方式阻止检查，企图逃避环境监管，因此受到了法律制裁。究其原因是因为这家企业没有重视环境保护，也没有对环境法律风险进行防范，导致出现了这样的后果。从法律层面讲，如果这家企业能够对环境法律风险进行防范，完全可以避免，在这里为大家提供一些有关防范环境法律的注意事项。 *建设阶段的注意事项 企业如果建设对环境有影响的项目，在建设项目开工前，应该依法进行环境影响评价，未进行环境影响评价的，不得开工建设，否则会受到行政处罚。 在建设项目中要有防治污染的设施，并应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。另外，防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，并不得擅自拆除或者闲置。例如，建设项目的水污染防治设施、大气污染防治设施、固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，投入生产或者使用的，环境保护主管部门有权责令停止生产或者使用并处以罚款。 **生产阶段的注意事项 企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生。 如果企业事业单位要排放污染物，应先取得排污许可证，按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。并且企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。 重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。此外，重点排污单位还应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。 ***配合环保部门检查的注意事项 县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。企事业单位和其他生产经营者应当配合检查人员查阅、复制相关资料、采样、监测等检查活动，如实反映情况，提供必要的资料。现场检查是环境保护主管部门的日常监管活动，一般现场检查包括，现场检查污染源的污染物排放情况、污染防治设施运行情况、环境保护行政许可执行情况、建设项目环保法律法规执行情况等。否则，环保部门有权依据《中华人民共和国水污染防治法》第70条、《中华人民共和国大气污染防治法》第46条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第70条的规定，对拒不接受检查或检查过程中弄虚作假的、阻止现场检查的作出相应的处罚。 环境与资源保护部 解晓红