对煤层气管网建设用地的法律思考 发布时间：2011/01/29 14:53:54 浏览次数：1446次 随着“气化山西”战略在我省的逐步实施，我省煤层气开发与利用发展势头强劲，而作为煤层气中游产业的煤层气管网建设也正在如火如荼展开。根据省政府规划，我省将建设4568公里省级天然气（煤层气）干支线管网，加上已建成的近2000公里管网，到2020年我省天然气（煤层气）管网总里程将近7000公里，相当于我省现有高速公路总里程（3000公里）的两倍还要多，显然是一项宏伟的工程。伴随着天然气（煤层气）管网建设的日益展开，管网建设中涉及的土地利用问题也日益显现。笔者有幸为我省一家大型煤层气集团担任法律顾问工作，该集团下属煤层气管输企业在施工阶段所遇到的用地问题引起了笔者的注意，在此将遇到的一些问题与不解之处向诸位提出，望得到指正及深层次的剖析。 一、管道建设用地的三种类型 输气管道必须依附于土地，因此管道设施的存在必然会影响到对土地的利用。由于天然气（煤层气）的特殊***，天然气（煤层气）管道用地在修建及使用过程中根据不同用途存在三种类型： 一是修建管道过程中临时建设用地，包括一些管道工程铺设作业带、施工便道、设备堆放场地等，该部分用地的***质为临时用地，可以依据现行的《土地管理法》中的临时用地制度加以解决。 二是管道工程建成后需******使用的土地，包括加压站、计量站、集气站、输气站、阀室等的用地，该部分用地多是*********用地，对于该部分土地，管输企业仍可按《土地管理法》及其他相关法律以出让或划拨的方式取得建设用地使用权。 三是埋设管道途经的用地，这部分用地在管道建成后，管输企业并不直接使用地面土地，而是由原权利人继续使用。尽管管输企业并不直接使用地表的土地但对原权利人对地表土地的使用有限制，如只能种植浅根农作物，禁止挖掘施工等，但天然气（煤层气）管输企业基于何种权利限制原土地权利人限制使用其权利，我国现行法律并没有明确的规定。 二、管道建设用地***质的三种观点 对于第三种用地类型的土地使用权***质有三种不同的观点： 1、管道地下通过权 有人认为管道企业获得的是管道依法通过地下空间的权利，即管道地下通过权，由于此种权利通俗、形象，所以被大多数人接受。此种观点也曾被国土资源部采纳，根据国土资源部“关于西气东输管道工程用地有关问题的复函”（国土资发[2001]327号）的规定，管道建设工程竣工后，建设单位享有管道地下通过权，管道地下通过权的权利、义务可采取由取得管道地下通过权权利人与有关县、市人民政府土地行政主管部门签订地下通过权合同的方式约定。 笔者认为，此种观点不尽妥当，理由如下： 首先，《物权法》颁布以后，土地权利类型主要是：所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权以及地役权，并没有关于管道地下通过权的具体规定，根据物权法定的原则，物权的种类和内容只能由法律规定。因此，管道地下通过权不是我国土地权利的类型之一。 其次，该复函是针对西气东输管道作出的原则***规定，其他输油(气)管道是否可以参照适用并无明确规定。 第三，该复函仅使用了管道地下通过权的概念，根据该复函，管道地下通过权需权利人与有关县，市人民政府土地行政主管部门签订地下通过权合同的方式取得，管道地下通过权的权利、义务也只能双方通过协议约定，即违反了物权法定的原则，更使管道地下通过权处于不确定状态。 2、建设用地使用权 持此种观点的人主要依据我国《物权法》第136条“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，该部分人认为煤层气管输企业依据相关法律取得管道途经地的全部建设用地使用权后，在地表之下也当然享有建设用地使用权。 笔者认为，此种观点仍然欠妥，理由如下： 首先，如对埋于地下的长输管道采用取得建设用地使用权的方式取得土地使用权的，首先要将管线所过的集体所有土地征收为国有，在此之后再由国家将被征收为国有的土地出让或划拨给天然气（煤层气）管输企业。征收集体所有的土地时，还应根据被征收土地的使用***质给予经济补偿。由于天然气（煤层气）天然气管道输送距离动辄上千公里，如管输企业采用有偿方式取得建设用地使用权将造成管道建设投资剧增，使其难以承受。 即使天然气（煤层气）管输企业获得了管道途经地的建设用地使用权，鉴于实际利用的难度及管理的成本也不可能使用地表土地，势必造成土地资源的浪费。 其次，《物权法》第136条对地下设立建设用地使用权仅是概括***规定，《物权法》其他条款及相关法律并没有对地下设立建设用地使用权有明确规定，因此煤层气管输企业尚不能据此规定解决实际中遇到的用地问题。 3、地役权 持此种观点的人认为煤层气管输企业用地的行为属于利用他人的不动产以提高自己的不动产的效益的行为，主要依据为我国《物权法》中有关地役权的规定。 笔者也不赞成此种观点，理由如下： 首先，地役权只能过合同约定，而合同的签订主体只能是既有的不动产权利人，但实际上煤层气管输企业只有通过与土地权利人签订合同才能取得建设管道的权利，而且只有管道建成之后才会形成不动产，也并非属于“提高”既有不动产效益的行为。 再者，煤层气管输企业应与土地所有权人签署地役权合同，但与土地所有权人签署土地役权合同存有不便之处，原因在于管线距离长，经过不同的土地所有权人的土地，与各土地所有权人签署地役权的合同将耗费巨大精力，而且如与某一所有权人未能达成一致，则不得不改线或支付更高的现金对价。 ***后，根据我国《物权法》158条的规定，地役权自合同生效时设立，当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。天然气（煤层气）管道安全与否事关重大，管输企业不向登记机构申请地役权登记就不能对抗善意第三人，但同样由于管线距离长，同一管线需向若干登记机构申请登记，加大了管输企业的管理成本。 三、进一步的讨论与思考 笔者认为，产生上述不同观点原因是多方面的，但主要是法律不完善的原因。《石油天然气管道保护法》于2010年6月25日通过，于2010年10月1日正式实施，作为首部石油天然气（煤层气）管道保护的专门法律，该法尽管规定了管输企业用地时的土地补偿制度，但并没有就天然气（煤层气）管输建设用地的法律***质、是否需要登记、如何登记等问题予以明确。而《物权法》作为一部调整物权法律关系的总法，没有针对管道建设用地设定相应条款，现有规定显然是不完善的，《土地管理法》中与管道用地相关的也仅有临时用地制度。这些问题如何解决，将是一项长期而复杂的工作，如立法体系的完善和配套，法律法规之间的衔接与协调等，都有待于广大专家学者实践与研究，针对此现象，笔者提出几点不成熟的建议，与诸位商榷。 1、管网建设用地的权利***质 笔者建议以法律的形式设定管道地下通过权，该权利是与地面的土地使用权并存的一种独立的土地使用权，***质应归属于建设用地使用权，但此建设用地使用权区别于常规的建设用地使用权，该建设用地使用权的用地范围在地面之下，与地面的建设用地使用权人可不是同一主体，且地面的建设用地使用权人用地时受管道地下通过权人的限制。 2、管网建设用地权利的职能 笔者认为，管道的地下通过权至少包括三项权能，一是地下施工权，该权利在《石油天然气管道保护法》中已有规定，天然气（煤层气）管输企业只要对土地权利人进行了补偿即可行使此项权利；二是管道地上安全保护权，如不得对管道上方的土地进行深耕种植，不得种植有根系的作物，在管道两侧一定范围内不得进行影响管道安全的作业等，该权利在《石油天然气管道保护法》也已规定；三是管道地下******通过权，此项权利我国法律没有规定，正因为法律对此项规定的缺位，使管输企业的管道通过权长期处于不确定状态。 3、管网建设用地权的审批及补偿 笔者建议管道地下通过权由管线起点和终点所在地共同的上一级人民政府土地管理部门进行核准登记，管线用地采取一次***补偿办法，并按《石油天然气管道保护法》规定确定管线保护范围和补偿标准。 国土资源部和山西省政府于2010年11月25日正式签署了《创新矿业用地管理机制合作协议》，这一协议的签署为山西煤层气管网建设用地制度突破提供了政策可能，笔者也希望政府相关部门抓住此次机会，从根本上彻底解决煤层气管网建设的用地难题，从而进一步推动“气化山西”战略的实施。 作者简介： 雷英平 中吕律师事务所律师，毕业于山西财经大学，毕业后就职于山西某大型电力建设企业及山西省某大型外企从事法务工作近十年，对数十家企业进行尽职调查及商务谈判，有较丰富的企业法律实践工作经验，能较为系统的把握并预防企业法律风险，为企业提供******、安全的法律服务。致力于公司商务、合同、煤矿、煤层气及其他民事领域的研究与实践工作。

物权法背景下矿业权管理所面临的问题 发布时间：2011/01/29 14:51:24 浏览次数：1371次 矿业权在新的历史条件下和物权法背景下究竟发生了怎样的变化？这些变化对管理方式产生了什么样的影响？ 作者结合山西煤矿兼并重组谈几点看法，与同行交流 一、矿业权法律属***的实践误区 （一）、矿业权的法律属*** 在物权法颁布前关于矿业权的法律属***一直没有完整而准确的界别。1986年颁布的民法通则将采矿权定位于“民事权利”，将其规定在“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”一节中，第81条第2款规定“国家保护合法的采矿权”，却对探矿权只字未提。1986年施行经1997年1月修订的矿产资源法规定了矿业权的主体为国有矿山企业，集体矿山企业和个体矿山企业，规定了矿业权的有偿使用制度，规定了矿业权在一定条件下可以转让，实际上肯定了其财产权***质，但终究没有给出一个类似于“矿业权是财产权”的表述，至于矿业权究竟是一种什么样的财产权就更无定论。国务院针对矿产资源法颁布的实施细则对矿业权的法律属***作了间接***的规定，即“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。” 显然，矿产资源法实施细则只是将矿业权的法律属***停留在“行政许可权”***质上。2007年实施的《物权法》解决了矿业权的法律属***，明确矿业权属于用益物权。使矿业权不仅具有行政认可权的***质，同时还具有财产属***。 物权法第117条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”据此，所谓用益物权，是指依照法律规定占有、使用和收益他人所有权的不动产或者动产的物权。 （二）采矿权物权属***的实践误区 1、关于采矿权的价值及评估方法 关于采矿权的出让。国土资源部2003年6月制定了《矿业权招标拍卖挂牌管理办法》（197）号文件，原则上实行竟价方式取得。 关于采矿权的转让。1999年国土资源部颁布了《探矿权采矿权评估管理暂行办法》，对采矿权的评估方法和标准进行了规定；2008年颁布了《矿权法评估管理办法》，进一步明确了矿业权评估适用国务院有关部门规定的精神；2009年国家安监总局联合国务院14个部委颁发《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》（2009）157号文件，其中第16条明确对煤炭资源价款的确定要按照国土资源部矿业权评估有关工作规定和中国矿业权评估师协会《中国矿业权评估准则》。 上述规范***文件表达了两个很重要的信息：其一，矿业权的评估是有规则可循的；其二，体现的是市场交易规则和规律。采矿权的转让价是通过市场发现价格机制，由交易双方协商确定的。 2、关于“83号文件”的法律地位 省政府办公厅《关于煤矿企业兼并重组所涉及资源价款处置办法》，即（2008）83号文件，属于部门规范***文件。当与上位法冲突时是不具有法律效力的。实践中“83号文件”争议较大。其原因有二：一是将采矿权的双重角色单一化，只看到其“行政许可权”的特***，而忽视了其财产权的属***；二是对2004年实行的资源有偿使用缺乏清晰的认识，资源有偿使用改革的实质是国家对采矿权的有偿出让行为，当事人缴付资源价款即取得了采矿权。 综上所述，正确认识矿业权的双重法律属***，不仅涉及到矿业权法律保护体系的适用，也涉及到如何规范行政管理权，更涉及到保护投资者合法权益的问题。 二、采矿权登记中存在的问题 （一）采矿权能否授权一个仅做了名称预核准的公司 国土部门将采矿权授予只做了名称预核准的公司名下是目前煤矿企业较为普遍的现象。按照《公司登记管理条例》的规定，设立公司应当提前申请名称预先核准，以避免公司名称上混同。公司登记机关核准预先申请的公司名称后，发给《企业名称预先核准申请通知书》。预先核准的公司名称保留期为6个月。在保留期内，不得以预先核准的公司名称从事营业，也不得转让预先核准的公司名称。保留期届满，不申请延期的，不办理公司设立登记的，其名称自动失效。 将采矿权登记在预核准公司名称下，会产生两个问题： 一是将采矿权虚置，属违法的行政许可，因为行政许可主体的适格***是行政许可的前提条件；二是如果在有效期内不登记，采矿权就面临撤销的后果。 发生的原因同样是只注意到采矿权权为“行政许可”的属***，而忽略了其物权属***，形成行政管理权与采矿权的冲突。 采矿权主管部门具有管理和服务的双重职能。采矿权行政许可的过程属于管理；让企业获得采矿权财产权的过程，就体现为服务职能。因此无论是采矿权授予的虚置还是随意的撤回都可能造成对投资者投资权益的害。 （二）采矿权许可前置于公司设立登记的误区。 讨论的前提有二：一是采矿权具有物权的属***，是一项重要的财产权利；二是公司设立登记是获取法人人格的过程，是公司进行经营活动的基本前提条件。 目前的作法是许可证先于营业执照颁发，当事人拿到采矿权许可证后才进行公司设立登记。其合法***如何呢？ 1、从行政许可的角度看。 《矿产资源开采登记管理办法》第5条规定：“采矿权人申请办理采矿许可证时，应当向登记机关提交下列资料：①申请登记书和矿区范围图；②采矿权申请人资质条件的证明；……④依法设立矿山企业的批准文件……。” 这里指的“依法设立矿山企业的批准文件”，就是企业设立的工商登记文件。很明显《矿产资源开采登记管理办法》要求得到顺序是企业设立审批在前，采矿权登记在后。这也是行政许可主体适格***的基本要求。 2、从采矿权的物权属***看。 物权法赋予了矿业权财产属***，行政许可的结果就一定包含着财产权的赋予。既然是财产权的设立过程，财产权主体就一定是享有法律人格的自然人或法人，而非有名无实的公司名称。因此，公司设立应该在采矿权许可之前，否则将导致行政许可相对人的不适格和财产主体的虚化。 就此问题国土资源部、国家工商行政管理总局于1998年联合发布“关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知”（国土资发（1998）104号文件），规定了矿山企业设立的程序为：“ （1）设立矿山企业的采矿权申请人在申请划定矿区范围前，应按照《企业名称登记管理规定》到工商行政管理机关申请办理矿山企业名称预先核准登记；（2）设立矿山企业的采矿权申请人经工商行政管理机关核准，取得该企业名称使用权后，按照《矿产资源开采登记管理办法》第三条、第四条的规定，以及国务院地质矿产主管部门的授权到相应的地质矿产主管部门（以下简称采矿登记管理机关）申请划定矿区范围；（3）设立矿山企业的采矿权申请人持采矿登记管理机关划定矿区范围的批复文件和其它有关文件、证件，到工商行政管理机关办理企业法人登记或营业登记；（4）矿山企业经工商行政管理机关核准登记，颁发企业法人营业执照后，按照《矿产资源开采登记管理办法》第五条的规定办理采矿登记，领取采矿许可证后，方可从事矿山企业开发建设和矿产资源开采活动。” 采矿权工商登记谁先谁后绝不仅仅是一个程序问题而是涉及到行政许可的有效***和财产权的真实***。解决这一问题，首先要确立依法行政的观念；其次要确立物权意识。 三、矿业权的物尽其用及其实践之困 物尽其用是物权法的一个基本原则，矿业权作为一项重要的财产权利，除了获取其矿产品外，还有出资、抵押等功能和作用。然而实践中却困难重重。 （一）关于矿业权出资。 目前有一个现象非常令人尴尬，企业拥有数亿价值的采矿权，却只能选择货币或其他财产作注册资本。融资问题成为企业发展的瓶颈。企业以其权利寻求合作，成为一种必要。破解矿业权出资的难题成为必要。 就矿业权来讲，它在取得时已经发生了大量的成本消耗，再加之资源存在的有限，若将之用于出资，既是对矿产价值的尊重，又可实现其价值******化的利用，资源将会被转移到市场因素，理***投资者衡量的******价值的使用之中。 现行公司法第27条规定“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。” 矿业权属非货币资产，非货币资产出资需满足两个条件：一是可以用货币估价；二是可以转让。矿业权本身具有上述两个条件，但《公司登记管理条例》中缺少有关矿业权出资的登记办法。使得矿业权出资成为不能。 目前矿业权出资的障碍除了登记办法的缺位外还有探矿权价值的不确定***产生的影响和采矿权二级市场的不完善包括价格机制和自由流转机制的不完善产生的影响。 （二）关于矿业权抵押 煤矿兼并重组整合后，面临着巨大的资金投入，但目前煤矿是守着金盆讨饭吃，融资担保成为煤矿企业的难题。 法律层面看，采矿权抵押没有障碍。 《矿业权出让转让管理暂行规定》第6条：“矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权。”第55条：“矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为。以矿业权作抵押的债务人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的矿业权为抵押物。”第56条：“债权人要求抵押人提供抵押物价值的，抵押人应委托评估机构评估抵押物。”第57条：“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。矿业权抵押解除后２０日内，矿业权人应书面告知原发证机关”。第58条：“债务人不履行债务时，债权人有权申请实现抵押权，并从处置的矿业权所得中依法受偿。新的矿业权申请人应符合国家规定的资质条件，当事人应依法办理矿业权转让、变更登记手续。采矿权人被吊销许可证时，由此产生的后果由债务人承担。” 《山西省矿产资源管理条例》第24条规定：“采矿权人抵押采矿权，必须持抵押合同到原发证机关办理抵押备案手续。抵押国家和地方人民政府出资勘查所形成的采矿权的，应当向原发证机关提交采矿权价款的评估结果和确认文件。国有矿山企业在抵押前，应当征得矿山企业主管部门的同意。抵押权实现发生采矿权转让时，必须符合《探矿权采矿权转让管理办法》规定的转让条件并办理采矿权转让手续，换领采矿许可证。” 综合上述条款规定，采矿权抵押已经具备完善的法律体系，包括能否抵押，如何实施抵押，抵押物的价值确定，抵押权，实现等等。但现实中主管部门基于个人责任风险的顾虑不作抵押登记，使得采矿权抵押无法获得应有法律效力，使得采矿权在经济建设中不能发挥应有的作用。物权法除了明确对物的属***，保护权利人物权外，还有一个很重要的原则就是发挥物的效用，三者有机联系缺一不可。只有认识和尊重矿业权的物权属***，在实践中实现矿业权价值的******化，才是矿业权管理的价值所在。 作者简介： 高剑生 中吕律师事务所主任，法学硕士，山西大学商务学院客座教授，山西省律师协会副会长，长期致力于公司法、合同法诉讼和非诉讼的研究与律师实务。

采矿权抵押融资 ——想说爱你也容易 发布时间：2010/04/26 16:07:34 浏览次数：1257次 编者按：我省煤矿兼并重组整合已取得阶段***成果，巨额收购价款的兑现，巨大矿井技术改造的投入，需要实实在在的真金白银，资金问题已从协商谈判变为实际支付。钱从何来？无疑成为煤矿企业面临的难题。 近期，本所就煤矿企业通过自有采矿权抵押融资所涉及的相关法律问题进行了研讨。现将其中的主要观点刊发，以望对金融机构和煤矿企业有所帮助。 现状与担忧 我省早在1998年8月颁发的《山西省矿产资源管理条例》就对采矿权抵押做出了规定，2000年11月国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》对采矿权抵押也做出了相应规定。由此可见，采矿权抵押不存在法律障碍。但实践中煤矿企业以采矿权作为抵押进行融资的情形却很少。出现了煤矿企业抱着采矿权这个“金娃娃”四处化缘找担保的融资难现象。金融机构的担心主要是因为基于采矿权和煤矿企业的特殊***，采矿权抵押本身存在潜在风险，金融机构为了避免贷款风险而拒绝采用此种抵押方式。那么采矿权抵押的风险是否存在、主要有哪些风险、是否可以预防？中吕律师集多年的专业研究和实务经验给出了以下答案。 问题与对策 抵押期间，采矿许可证未通过年检或被吊销、吊扣，是否会影响抵押权的实现 采矿许可证未通过年检或者被吊销、吊扣就意味着煤炭企业丧失了采矿权，作为抵押财产的采矿权已经灭失。这实质上是涉及到“抵押物灭失后抵押权还能否实现”的问题。 《矿业权出让转让管理暂行规定》第58条第2款规定：“采矿权人被吊销许可证时，由此产生的后果由债务人承担；”《******人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第114条规定：“抵押物在抵押权人保管期间灭失、毁损的，抵押权人如有过错，应当承担民事责任。 抵押物在抵押人处灭失、毁损的，应当认定抵押关系存在，并责令抵押人以其他财产代替抵押物。” 采矿许可证未通过年检或被吊销、吊扣是基于采矿权人的违法行为而造成的，根据上述规定，抵押权人可以责令抵押人以其他财产代替抵押物。 抵押期间，采矿权人未通知抵押权人就将煤矿转给他人的，银行抵押权的实现如何保证 因采矿权抵押已经作了抵押登记，即使煤矿转让未通知银行，银行作为抵押权人有对抗第三人的权利，即抵押权人有对抗受让人的权利。抵押权人仍可以就采矿权实现抵押权。当然这一前提是基于煤矿的合法转让。如果煤矿转让未经过相关部门批准，其采矿权证应属未作变更，那么无论这一煤矿转过几次手，采矿权的抵押效力均不会受到影响。 采矿权设定抵押后，随着采掘采矿权价值的递减，银行如何保证采矿权的抵押价值 这一问题，抵押权人在授信时就应充分考虑到。实践中银行遇到这种情况：银行在作******次采矿权抵押时，给予煤矿企业的授信额度为5000万，结果在抵押期间，煤矿效益好，银行欲提高对煤矿企业的授信额度，于是要求国土资源部门重新给予备案登记，但国土资源部门以未过抵押期限，不予备案登记。现在问题就出来了，如果二次抵押不在国土资源部门重新作备案登记，是否采矿权抵押就无法实现？ 根据《******人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第59条规定：当事人办理抵押物登记手续时，因登记部门的原因致使其无法办理抵押物登记，抵押人向债权人交付权利凭证的，可以认定债权人对该财产有优先受偿权。上述情况能否适用这一规定呢？ 要回答这一问题，我们认为应该先搞清楚一个问题，即“采矿权抵押备案”与前条所说的“抵押物登记”是否相同。从实践操作来看，采矿权抵押备案实质上是一个审批程序。以山西为例，办理采矿权抵押备案不仅要提交申请表，还要经过相关领导审批；而《担保法》中的抵押登记并不是一个审批程序，只是一个告知程序。如果采矿权抵押备案属于行政审批程序的话，就不能适用第59条的规定。即如果要作二次抵押，也必须经过国土部门同意作抵押备案才可以实现。 我们认为，采矿权的抵押和采矿权的转让属于不同***质的两个行为，作为主管部门，对采矿权的受让人应当进行审查；但对采矿权抵押只需备案知道即可，因为抵押纯粹是企业行为，根据《行政许可法》的规定，政府无权也没有必要进行审查。 煤矿事故赔偿与银行实现抵押权的优先受偿顺序 因安全事故等原因，证照将被吊销，就可能意味着采矿权的丧失，直接影响到抵押权的实现。抵押权人的权益只能通过向抵押人索赔而寻求保护。如果政府拍卖采矿权，相对于事故赔偿，抵押权人享有优先受偿权。 如果出现煤矿企业支付不能的情形，法院无法自行拍卖采矿权，这时就会出现司法权和行政权的冲突，银行的抵押权如何实现 这一问题不会从根本上影响到抵押权的实现，可能会在程序上造成一些麻烦。 一方面，从法律授权上说，只有国土资源管理部门有权管理矿业权，其他任何单位无权管理矿业权。但是，随着市场经济体制的进一步完善，煤炭行业活动的日益活跃，煤矿企业的采矿权被法院裁决拍卖的案件经常发生。由于把采矿权等同于一般财产，法院在执行煤矿企业还债案件时，往往是直接拍卖煤矿企业的采矿权，然后要求国土资源管理部门为买受人办理过户手续。司法权和行政权的冲突，引发了“执行难”的问题。此时，银行就陷入了只得到一纸空文的尴尬境地。这一问题已经引起了******人民法院、国土资源部的重视，以后在执行煤矿采矿权时，法院应当通知国土资源部门，由国土资源部门来主持拍卖采矿权。 以上我们分析了采矿权抵押中存在的潜在风险，随着山西第二轮煤矿兼并重组的深入推进，我省煤矿企业也正朝着规模化、正规化的方向发展，阻碍采矿权抵押的因素正在逐渐消失。通过采矿权抵押融资将成为煤矿企业融资的主要形式。 作者简介： 李艳红 中吕律师事务所副主任，毕业于山西大学法学院，法学硕士，省政府委托《山西省煤矿职工行使安全生产权利办法》起草小组主要成员，主要从事公司商事、煤炭能源和劳动用工等法律实务。

国有企业公司治理结构问题分析及对策研究 发布时间：2010/03/03 16:12:14 浏览次数：3405次 国有企业对于我国社会主义制度的巩固和人民生活水平的提高具有重大意义，而公司治理结构的完善对国有企业的可持续发展起支撑作用，对实现我国经济的快速、健康、稳定发展至关重要。本文主要从国有企业公司治理结构的特殊***，存在的问题及其完善其对策等方面来论述。 一、国有企业公司治理结构的特殊*** （一）监督管理的复杂*** 以煤炭行业为例，目前我省有同煤、焦煤、阳煤、潞安等五大煤业集团公司。从公司的***质和规模上看，国有企业及其子公司的公司治理由国资委监管；从公司从事的煤炭行业来看，还应由煤炭行业主管部门及安监部门监管；从国家对垄断行业的改革方向上看，公司还受发展和改革委员会及其能源局的监管；如公司上市，其上市公司的治理结构还要受到中国证监会监管。 （二）内设机构的相对特殊*** 按照公司法的规定，国有独资公司不设立股东会，而董事会、监事会的权责、人数都与一般的有限责任公司不同。不管国有企业表现为国有独资公司还是表现为国有控股的股份有限公司，党组织在其中都起领导核心作用，与此相适应，党委会在其公司治理结构的完善方面负有重大作用——或积极促进或消极应付。除此之外，企业内部还有职工代表大会、工会等组织，这些组织与公司董事会、监事会、高级管理人员的关系，也会影响国企的公司治理。因此，国企各种机构的特殊***决定了它们的公司治理结构有其特殊的难点，可能存在特殊的问题，需要提出特别的对策去解决。 （三）股权控制的法定*** 国务院办公厅2006年12月18日转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，文件指出：推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。重要行业和关键领域主要有涉及国家安全的行业、重大基础设施和重要矿产资源、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。国资委主任李荣融曾表示，根据国资委的******部署，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持******控制力，包括煤炭等七大行业。这说明国有资本要对七大行业具有******控制力，国家要对从事这些行业的中央企业******控股，于是国有大型企业在完善公司治理结构的过程中，国有资本占据控股地位具有法定***。 二、国有公司治理结构存在的问题 (一)公司内部治理结构弱化 由于国有股权的一股独大，国有上市公司的有效持有主体严重缺位，没有形******格化的产权主体，加之数十年的放权让利改革，国有资产授权经营、股东会和董事会形同虚设等现象比较普遍，实际上把所有者排除在企业之外，企业内部高层经理掌握着企业的***终控制权，在没有内外监督的情况下全权经营这部分国有资产；于是“内部人”控制企业就成为一种相当普遍的现象。“一把手”治理结构可提高决策效率、增强执行力，但也可能把企业的命运与其一个人的命运联系的过于紧密，导致决策层不能集思广益，其他人都看“一把手”的脸色，形成“一把手”的“一言堂”，进而导致一把手决策时轻率，对一把手的监督流于形式，追究责任时出现推诿和弱化，甚至出现“企业就是一把手个人家中的金库”或者“一人兴则企业兴，一人败则企业败”的现象。 （二）缺乏有效的激励约束机制 据中国企业家调查系统报告显示，国有企业经营者中认为自己的才能、职责、风险只是部分得到回报的占65.4%，基本得不到回报的占32.2%，41.7%的经营者对自己的经济地位感到不满，由此可见激励方面的缺陷。除了少数公司外，多数公司的高级管理人员执行的仍然是计划经济体制下的工资制度，薪酬结构比较单一，不能对董事和高级管理人员起到足够的激励作用。在这种工资制度无法达到高管人员的理想期望值的情况下，实际经营中就难免会出现为自己谋取私利的做法，从而会损害股东尤其是中小股东的利益。同时，由于权责利机制的不健全，导致董事和高级管理人员出现决策失误、经营不善等问题，也受不到相应的处罚。 （三）外部监控机制不全 主要表现在三个方面:******，银行等作为债权人对公司实施的监控作用较小。尽管我国建立了以主办银行制为内容的银企关系，但是现行法律禁止商业银行向证券业和非金融行业进行股权投资，这些行业的公司董事会中没有任何来自商业银行的代表。第二，外部的公司控制权市场或者是并购市场对公司实施的监控作用也非常有限。由于我国绝大多数上市公司控股方的股份为不可流通股份以及由此导致的上市公司经营者与主管部门之间的特殊关系，使通过并购来接管上市公司进而改进公司绩效的努力也大打折扣。第三，经理市场是另一个从外部监督公司的重要机制。而我国资本市场的现状与目前的股权结构极大地限制了经理市场在约束公司经营者行为方面的作用。由于没有建立起评价经营者管理才能的制度，经理市场培育在我国也并不具备现实可操作***，所以经理市场对公司的监控作用也非常有限。 三、完善国有控股公司治理结构的对策研究 （一）健全董事会制度，完善董事会功能 通过适当扩大董事会规模，引入独立董事，明确职工和中小股东代表的董事地位等措施优化董事会结构，切实、有效地增强董事会的独立***和有效***。董事会的选举可采用累计投票制，（说明）使相对控股股东难以把持董事会，进而使中小股东的权益得到一定程度的保障。在董事会内设置主要由独立董事组成的治理委员会、报酬委员会、审计委员会、战略委员会等，以此有效地履行董事会职责、增加任命的透明度，强化董事会的决策作用。强化董事会成员的义务和责任，并给予相应报酬。 （二）坚决落实对高级管理人员的监督制度和问责制度。 根据相关规定，对国企高级管理人员的监督制度主要有：国资部门代表的所有者对董事及董事长的监督；独立董事对其他董事的监督；监事会对董事、总经理、董事长的监督；以新闻媒体为代表的社会监督；国资委、证监会、工商局、审计署等对高级管理人员任职资格和履职情况的行政监督；纪委对党委书记、委员和党员的党内监督；检察院和法院进行的司法监督。我国设计了这些监督制度，应该使这些制度合理衔接、各司其职。在运行中充分发挥其合力作用，对国企高级管理人员违反制度的行为，应该果断启动问责机制，追究相关责任人的法律责任，主要有减少薪酬、贬低岗位、资格限制、民事问责、行政问责和刑事问责。通过这些制度的有效运行，使高级管理人员在增强自身自律的前提下，在有效监督的威慑下，不愿腐败、不能腐败和不敢腐败。 （三）建立有效的激励机制 必须使经营者的报酬与经营成果挂钩，给予高级管理人员以较高的年薪，同时根据公司的经营业绩给予相应的公司期权。如果由于高级管理人员的原因导致公司经营不善，必须给予高管人员以相应的惩罚。只有赋予高管人员承担责任的经济能力，高管人员才能够承担相应的责任。要坚决执行《公司法》规定的由股东大会确定董事与监事的报酬、董事会确定经理的报酬的法定程序，建立一套明确有效的考核办法，使高级管理人员的报酬能够与其履行职责的情况及公司的经营业绩相联系，促使他们对公司投入更多的时间和精力。 （四）强化财务信息的监督作用 为了使国企治理机制得到有效运转，就必须对代理活动的过程和结果进行记录、计量和报告。现代企业会计的基本职能就是反映和控制(监督)，将各种代理关系中代理活动的行为和结果客观地记录下来，如实报告给代理双方，以供其合理地进行决策，同时要建立一系列沟通、激励、协调代理关系的机制，对代理人进行监督，使其采取适当的行为******限度地增加委托人的利益。可见，如果将国企治理看成一种契约，那么会计既是契约的投入量，又是契约的产出量。会计作为一个信息系统和决策支持系统，它的主要目标是在会计准则的规范下提供有助于经营和财务决策、有助于受托责任和经营业绩评判的信息。因此，一个好的会计信息系统，可以把权责利三者有机结合起来，使得国企治理结构的安排充分发挥其效率，从而促进国企运行的良***循环，而完善的国企治理结构通过权力分配、权力制衡和信息披露等机制，迫使管理层释放信息，均衡信息分布，以缓解不利选择问题。 作者简介： 韩锐 中吕律师事务所律师，毕业于山西大学经济法专业，法学硕士。主要从事公司法律事务、矿产资源法律事务。

中国土地的特殊属***及其成因分析 发布时间：2010/03/03 16:10:27 浏览次数：1199次 中国有自身特殊的历史轨迹并由此产生了独特的政治经济制度，反映在土地上，就出现了土地的特殊属***，具体来说，一是土地的二元产权属***，二是土地的社会保障属***。 一、土地的二元产权 1、何谓二元产权 1999年1月1日起实行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”2003年3月1日实行的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”；第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”这意味着，村集体享有农地的所有权，村集体经济组织和村民委员会代表集体将农村土地承包给农民，农民有经营权，国家保护这两种权利。 什么是“农民集体所有”？恐怕没有人能给它一个明晰的界定，法律在这方面的规定也并不完善，甚至有互相矛盾的地方，从而导致了主体不清、程序缺乏等种种弊端。因此有学者认为，虽然法律规定农村土地归村民所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明确。这就是所谓的土地模糊产权说。 传统的物权理论则认为：所有权是由使用、收益、处分等三项基本权利组成的，在这三项权利中，处分权起着***为关键的作用。理论上，得到清楚界定的处分权一定包含着清楚的使用权和收益权。 尽管《土地管理法》规定农业用地属于农村集体所有，但《土地承包法》第十七条规定，“承包方维持土地的农业用途，不得用于非农建设”；第三十三条规定：“土地承包经营权流转应该遵循的原则……不得改变土地所有权的***质和土地的农业用途”；第六十条规定：“承包方违法将承包土地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚”。因此，农地属于集体所有、农民有承包权的前提是农民将土地用于农业用途，流转也仅限于农业用途。如果用于非农建设，则视为非法。在农业用途范围内，农村土地产权的使用权、收益权和承包经营权都属于农民，承包方可以依据法律规定转让土地的承包权。因此，在涉及农业用途时，农地产权其实并不模糊。因为，虽然集体有名义上的所有权，但农民享有长时间的承包权，并且这个承包期限还有可能延长，农民享有农地涉及农业用途的使用权、收益权和处分权。因此，我们可以认为农民实际上享有对农地农业用途的所有权。 而一旦涉及到非农用途时，必须要将集体所有的土地征用或征收为国有，国家再将其使用权转让给土地使用者。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用或者征收并给予补偿”。因此，我们可以这样说，涉及到非农用途时，农地的产权实际上并不属于村集体，对农民而言，使用权是被禁止的，只要国家有农地非农用途的使用权，农民就丧失了对农地的收益权，更谈不上转让权了。此时农地的产权实际上属于国家，尽管国家的概念是虚无的，我们可称其为全民所有权。随着非农建设的大量增加，国家对农村集体用地的征用或征收也开始大量增加。在征地过程中，征多少地、征哪块地、多少价格征收，农民并没有话语权，地方政府代表国家说了算。国家征用原集体土地后，再将使用权转让给土地使用者，不管是通过公开协议出让，还是招标拍卖、入股、租赁等，都是地方政府代表国家在运作。 因此，农地的所有权特点不是“模糊产权”，而是“二元产权”。即涉及到农业用途时，农民享有所有权；而涉及到非农用途时，国家享有所有权，地方政府代表国家行使这种权利，当然地方政府要支付“合法”的报酬，但是这个报酬由地方政府说了算。 2、二元产权产生的原因纵观上个世纪中国土地产权的发展变化过程，是从私人产权——集体产权——社区产权——集体产权（即二元产权）这样一个过程。为何出现这样的变化，需要从中国的近现代史中寻找答案。 中国自古以来就是一个农业国家。土地私有制度延续了几千年。相对于当时的其他国家来说，这一制度是相当先进的。因为它有着明确的产权界限，调动了劳动者积极***。所以中国在古代取得了巨大的成就，是当时******上******进的国家之一。但是这一制度又有着其自身难以克服的缺陷，那就是土地兼并规律一直贯穿于历史发展之中。土地兼并导致富者田连阡陌，贫者无立锥之地，而且古代中国历朝都推行重农抑商的基本国策，社会资本一直在土地上流动，没有投入其他行业，用于发展商业或科学，因此农民无法在土地之外取得收入，失去土地必然引起农民革命和社会动荡。因此虽然中国在******上领先了好几个世纪，但在近代却被工业革命的浪潮远远抛在了后面。近代一百多年的外族入侵和社会动荡的惨痛历史，使中国人产生了强烈的赶超先进国家的欲望。然而在一个小农遍地的落后农业国建设一个强大的工业国是几乎不可能的事情。因为中国面临着自身十分特殊的约束条件： 一是资源约束：中国是一个资源和人口比例十分不协调的国家。中国人口占******人口的20%，但是可耕种的土地只占******的7%，而且面临着水资源短缺的约束。南方水资源丰富，但是土地短缺；北方土地相对丰富，但是水资源短缺。在这样的条件下，中国想要进入工业化，其资源约束就是一个重大困难。 二是制度约束：在20世纪前50年，中国发生了三次土地革命战争，战争胜利的结果是给全国的农民平均分配了土地。这个结果造成在1949年建国时，全国1亿农户、4亿农民各自在400多万个自然村里平均占有土地。这意味着中国工业化面临的是一个平均分配土地的彻底的小农经济，于是资本积累的成本就非常高。因为工业化的***早的资本原始积累必须解决工业和农业、城市与农村之间的交易。小农经济越是分散，得到农户剩余的制度成本就越高。于是，在50年代中期，为了解决城市工业化的积累问题，政府建立了农村的集体化制度。 根据现有的历史资料分析，从1949年建国到1953年，中国*********从我国资源约束的现实出发，制定了新民主主义的发展战略，也就是中国共产党领导下的民族资本主义。一般条件下，中国需要经过几十年的农业和轻工业交换才有可能形成重工业的积累，但是因为1950年发生了朝鲜战争，苏联在我国东北进行了军事重工业的投资，使中国东北在很短时间内形成了在一般条件下不可能形成的重工业。这就需要中央做出决定，是否保留重工业作为国家经济命脉的基础，如果不要，就得回到原来的新民主主义。 而从当时的国际局势来说，中国加入苏联阵营以后直接导致了国际地缘关系的紧张，中国处于所谓的资本主义阵营的包围之中，又有着统一台湾的压力，所以要想保持国家安全，使中国自立于******民族之林，必须保留这些重工业基础。重工业的追加投资的比重是相当高的，每年至少需要30%-40%的积累。朝鲜战争之后不可能再进行国际交换，1956年中苏关系破裂，不会再有苏联的追加投资，因此只能在国内进行强迫交换，国家不得不长期从农业中提取积累。工农业剪刀差出现，并不断扩大。有的研究人员将当时的文件全部清理了出来，发现我国农业组织化程度的提高，逐步提高到人民公社化的过程，其实都和国家的工业化需求高度相关。国家用人民公社和统购统销两项制度将农业积累抽取出来用于发展工业，建立了一整套适应这种需要的政治经济制度。反映在土地制度上，就是土地的公有化改革。 这场改革先后经历了土地改革、农业合作化和人民公社三个阶段，亦即先后经历了私人产权、集体产权和社区产权三个阶段。 在农业合作化初期，无论是在初级社还是在高级社中，土地集体所有制都没有否认合作社成员的退出权，即没有否认合作社成员的土地私有产权，社员都享有携带其产权份额离去的权利，正是这种机制维持了合作社较高的组织效率；在人民公社时期，国家的公权力广泛而深入地渗透到农业集体经济组织中，社员的退出权完全丧失，即******否定了社员的土地私有权，人民公社体制也因此无论怎样调整，都无法找到合适的制度安排来从根本上解决组织效率低下的问题。因此出现了粮食产量连年下降，农村经济连年停滞的恶果。但是由于工业建设的客观需要和意识形态的束缚，这种低效率的制度仍然维持了相当长的时间。 之后又经过文革十年的混乱，国民经济濒临崩溃的边缘，穷则思变，始于20世纪70年代末期以土地家庭承包制为主要内容的农村改革，使农民以土地承包经营权的形式，在集体土地之上获得了一项个体土地权利，而且也以土地承包经营权为载体享有从集体组织的退出权，集体农作制也因此回到了家庭农作制，彻底解决了长期以来的监督难题。 ******次土地变革彻底否定土地私有制，实现土地集体化；而第二次土地制度变革则是吸收私人地权制度的积极因素，促进国家的公权力从集体中撤出，推动土地制度向更合理的方向变迁。这一变革过程远未结束，表现在现行的法律上，就是土地的二元产权虽然以法律的形式固定下来，但在实践中却处于不断的变化之中，所以导致了现在的法律法规有着很多不完善甚至不合理的地方。 二、土地的社会保障属*** 中国的土地不但有着生产功能，而且有着保障功能，这是国内大多数学者的共识。而究其原因，一方面是因为我国的资源禀赋，另一方面是由于我国二元的社会结构。而这两者之间又有着非常密切的关系。 1、人地关系高度紧张的基本矛盾决定了土地的保障功能 古代中国是小农经济。小农经济与中国人地关系高度紧张这个基本国情是相辅相承的。古代中国由于农业生产技术不断提高，在土地资源被高度开发的基础上，支撑了人口的不断增长。早在13世纪初叶的宋朝，中国人口南北合计突破1亿，那时就已经是人地关系高度紧张。到1840年的鸦片战争，中国人口已超过4亿。其后百余年人口数量稳居************。1949年新中国成立时人口已超过5亿，虽然也通过垦荒造田一度使耕地面积增加，但20世纪50-60年代人口政策失误造******口超过8亿，在庞大的人口基数导致人口增加的******值过大的作用下，任何政策都已经不能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。 正是在这个基本国情矛盾制约下，使得任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以均平为传统理念，逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生***制度。这种内生***制度的作用使得农村人口在增长的同时，每个农户经营的农地规模越来越小。从而形成典型的村社内部小农经济，而小农经济又必然带来人口过剩，加剧国情矛盾。 农民在资源约束下追求土地不断析分的制度，在解放前的集中表现是以“耕者有其田”为目标的三次土地革命。在新中国建立后也被各种正规或非正规的制度安排所充分体现，无论是50年代土改，60年代“三自一包”，还是70年代大包干以及以后各地普遍出现的“三年一小调，五年一大调”，甚至90年代落实30年不变的“延包政策”，其实际内涵在农村都被农民搞成只不过是按村内人口平均分配土地。无论以什么名义、什么政策、什么制度，其结果都是一样的。 在中国人地关系高度紧张的资源约束条件下，经过长期反复的制度变迁过程，形成了所谓“均分制+定额租”的基本制度，这是中国当前以家庭承包制为名的农地制度的实际内容。这种制度的客观结果，是土地的逐渐福利化。在全国普遍推行大包干之后的1984年，农村劳均耕地面积约为0.3公顷，人均只有约0.1公顷土地。平均承包土地使广大农区，尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块、甚至几十块远近高低各不同的耕地成为普遍现象。其后随着人口增长，土地还要“三年一小调，五年一大调”，由此客观上造成土地无限细分的问题，小农经济的规模日渐细小。 到全国落实延包政策的1998年，农村劳均耕地面积下降为0.27公顷，人均只有0.08公顷。由于人地关系更为紧张，对农民而言，土地所承担的社会保障功能，已经重于生产功能。因此，农民在落实延包政策中重新界定土地产权，所依据的仍然是产生于古老的农业文明的“均平”理念，即70%以上绝大多数农业地区，仍然按社区内的人口而不是按劳动力把集体所有农地按肥力均等划分。 这种情况表明，中国农村土地制度已经出现了福利化的特征。而土地既然成为社会保障的基础，就很难再完全体现市场经济的原则。 此外，在中国农村资源不断减少的同时，劳动力******过剩是个长期现象，从目前的决策倾向分析，近中期没有根本改变的可能。 据统计，我国已经有1/3的省人均土地面积小于1亩，1/3的县人均土地面积小于0.8亩，这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的******生活保障线。亦即在我国1/3的地区，这样的人地关系比例，已经使土地连维持农民生存也不足了。可以认为，随着农业人口增加对土地的压力越来越大，我国农村土地正在逐渐丧失作为生产资料的功能，保障功能日益明显。 2、二元社会结构加剧了土地的保障功能 林毅夫指出，我国长期的重工业优先发展的战略内生出了一系列与之配套的宏观政策环境、资源配置系统和微观经营机制。***明显的表现就是城乡二元的社会结构。这使得农业剩余被剥夺，农村改革滞后，农民收入低，农村劳动力向城市迁移受到很大限制。[v] 在农民收入构成中与土地***密切相关的是家庭经营***收入。家庭经营***收入占农民收入的比重有降低的趋势。2002年，我国平均水平为60%，2003年降为58.8%，在江苏、广东、浙江等发达省份该比例已降至更低水平。土地对农民收入的影响越来越小，但对农民的重要***并未下降。其原因就在于，尽管农民取得了越来越多的工资***收入，但这种工资***收入是非常不稳定的，农民打工是季节***的、短暂的。尽管我国的户籍制度改革使得农村流动人口进入城市更加容易，但是这种变革又产生了其他内生的制度歧视。在户籍制度有效限制农村人口迁入城市时，城市居民不需要什么成本就可以享受城市户口的含金量，但随着户籍制度的改革，农村流动人口大量涌入城市，城市居民的既得利益受到了很大侵犯，因此，城市居民开始通过各种途径对地方政府施加压力。这样，在劳动力市场、就业培训、子女教育、医疗保险等方面，各种针对农村流动人口的歧视***措施纷纷出台，愈演愈烈。农民失去土地之后，在城市寻找工作十分困难，且在城市受到各种各样的歧视，这无疑加剧了农民失地后进入市场的风险。 因此，随着市场化程度的提高，农民进入市场的风险不但没有减少，反而增加。这就是转轨过程中与三农有关的改革滞后于整体改革的结果。这种滞后越大，转轨进程中农民进入市场的风险越大，土地的社会保障功能就越强大。 作者简介： 曹志东 中吕律师事务所律师，毕业于山东大学法学院，法学学士。主要从事公司并购、金融保险、劳动人事等方面的法律事务。

略析煤炭资源整合 发布时间：2009/07/06 16:32:54 浏览次数：1312次 山西煤炭资源整合，早在“十五”期末，就提到了山西煤炭工业发展具有战略意义的重大部署上来。进入“十一五”时期，这项工作逐步提速并列入山西省委、省政府“转型发展、安全发展、和谐发展”战略的重大举措之一。通过煤炭资源整合，进一步落实国家煤炭产业发展政策，实施大公司、大集团战略，推进煤炭企业战略重组，提高煤炭产业集中度，是山西煤炭工业发展历史性重大进步。 但是，历史经验表明，任何一项新生事物的问世，总会在社会不同层面引起不同的反响，尤其是对于所涉及的不同利益主体来说，其反响将更为激烈，认识各有偏颇，褒贬各有其辞。其实，这种现象的出现并不为怪。任何一项新生事物的发展都有一个求同存异、不断完善、统一认识、与时俱进的过程。 具体问题具体分析，是马克思主义活的灵魂。本文试图就煤炭资源整合的相关问题作粗略分析，总体思维尚不尽成熟，荒诞之处更在所难免，以此就教业内同仁，愿能得到批评指正。 一、煤炭资源整合是先进生产力发展的必然 煤炭资源整合，是调整煤炭产业领域生产关系的一项重大革命。具体地说，就是在社会主义市场经济体制下，煤炭企业作为市场竞争的主体，借助政府推动，依照市场经济发展规律，以资产为纽带，通过兼并、收购等市场搏奕措施，调整股权结构和生产资料所有制，使结构布局合理、基础实力雄厚、发展前景广阔的优势企业做大做强；革除严重制约先进生产发展的生产关系，使生产布局不合理、经营惨淡、丧失市场竞争能力的企业退出市场。 煤炭资源整合与企业重组紧密相关。通过资源整合，对生产力三要素中的“劳动对象”（煤炭资源）优选、取舍，达到充分合理利用的重要措施。煤炭资源是煤炭企业赖以生存和发展的***基本的物质基础，在生产力要素中属于重要的劳动对象。通过整合作为劳动对象的煤炭资源，对涉及资源整合企业所占有、使用并赖以收益的煤炭资源，在合理利用的前提下重新进行规划、布局，实现企业重组，发展大型、特大型煤炭企业集团，大幅度提高煤炭产业集中度；以新的、适应先进生产力发展的生产关系，带动并促进先进生产力的发展。 自上世纪末开始，山西省煤炭企业通过资源整合，促进煤炭企业重组，实施大公司、大集团战略，已经取得了成功的经验。原西山、汾西、霍州三个矿务局，在完成公司制改造之后联合重组成立了山西焦煤集团公司；大同矿务局在完成公司制改造的基础上，通过联合兼并大同、朔州、忻州煤炭运销企业和部分地方煤矿企业以及依法破产的原轩岗矿务局，组建成立了大同煤矿集团公司。煤炭企业重组，提高了产业集中度和部分煤种的市场调控能力，其成就和业绩日渐显现。 通过这种运行模式的资源整合实现企业重组，从实践上说，是在政府推动下的市场运行行为，基本上是国有股权的移动，没有触动被整合重组企业及其所隶属区域的资产受益权，保护并促进了被整合重组企业的生存与发展。从理论上看，这种模式的资源整合、企业重组，其生产关系的变革尊重生产力水平的提升规律，在生产力渐变中实现生产关系的突变，带动促进了生产力的发展。尤其是被同煤集团整合重组的大同地方煤矿集团生产力提升的实际，使相对落后于综合机械化开采的普机采煤乃至炮采技术顺利地完成了向综合机械化采煤的跨越，充分证明了这一点。 鉴于以上分析，我们可以得出一个结论。煤炭资源整合，是煤炭产业领域社会生产力发展和进步的大势所趋。应当断言，随着生产力的发展，对自然赋存的煤炭资源的开发布局及开采技术工艺，不可能是一成不变的，开发利用的资源范围或舍弃或增添是符合生产力发展规律的。煤炭资源整合，推动了包括社会经济组织之间相互关系、生产资料所制形式和劳动产品所得分配形式在内的生产关系的变革，是适合社会生产力发展规律的。但是，我们不能忽视一个基本常识：生产力发展已经达到了相当水平，但不予变革生产关系去解放生产力，是不可取的；而生产力发展尚未达到相当水平，却贸然变革生产关系，同样是不可取的。 二、煤炭资源整合对井型规模的设定应当适度 山西煤炭资源丰富，赋煤面积占全省国土面积的40.4%，在全省119个县级行政区划中有94个赋存煤炭资源。就山西煤炭资源的赋存条件而言，除个别矿区适合露天开采，绝大部分资源采取井工开采，立井、斜井、平峒开拓方式兼而有之。山西煤炭资源赋存的总体特征是储量大、品种全、煤质优、埋藏较浅、倾角平缓、以中厚煤层居多，地质构造不甚复杂。山西煤炭资源开发历史悠久，始于秦汉，盛于隋唐，至明清已经享誉中外。新中国诞生以来，全省煤炭资源开发强度不断加大，“七五”、“八五”时期，在全省6.2万平方公里含煤面积上布有大、中、小型矿井***多时达一万余座，堪称星罗棋布。但直至上世纪末，煤矿生产方式仍比较落后，除国有大矿等少数矿井外，大部分矿井为炮采落煤，有的仍沿袭手工采掘、平均单井年生产规模只有3万吨左右。十分明显，矿井数量多、井田面积小、单井规模小，严重制约了先进生产力的发展。减少矿井数量，扩大井田面积、提高单井规模，是促进先进生产力发展的必然要求。 自“十五”时期以来，通过安全整治、采煤方法改革、贯彻落实产业政策、资源整合等措施，山西煤矿整体产业水平得到了大力提升，到2008年全省各类矿井单井规模已由2002年的7.4万吨/年，提高到30万吨/年以上；国有重点和地方骨干矿井采煤机械化程度平均已达99.84%。原煤人员效率达6.404吨/工。发展先进生产力，已成为全省煤炭企业发展的主流和方向。 但是，在进一步推进煤炭资源整合中，如何设定井型规模，须对一些具体的客观的情况作出具体的客观的分析，不能用一个“尺码”去应对井型规模对煤炭资源需求的若干差异。 首先，须客观分析评价经过多年来矿井密集布局开发的井田所剩资源储量的具体情况。我们对这类资源，应当定位以“小煤矿破坏带”。对这类资源的出现和存在，从历史发展的角度说，无可厚非。我们应当正视历史发展过程，应当充分肯定产煤区劳动人民在落后的生产能力和艰苦的开发条件下，为国民经济发展和社会进步提供足够的煤炭能源所作出的不朽贡献。但是，现在利用这类剩余储量布局改造不低于90万吨/年井型的矿井，以一对矿井联合开发全井田，基本上不具备可行性和可能性。改造建设一座90万吨/年以上的矿井，采用综合机械化采煤，需要有与这种井型规模相适应的实体煤田面积和与矿井服务年限相匹配的足够储量。面对采空区密集的井田，大矿很难开拓布巷，很难布置综采工作面。然而这类剩余储量如保留部分中型乃至不低于30万吨/年的小型矿井开发，采用******普采或轻型综采，仍可充分开发利用这部分大型矿井所难以回收却又十分宝贵的残煤。在一定期限、一定范围，以中小型矿井尽可能多的回收复采尚有可采价值的资源，是大型矿井所难以取代的。 第二，须客观分析六大煤田和五个煤产地煤炭资源赋存的具体情况。按截至目前所掌握的山西煤炭地质勘探资料，山西省境内除六大煤田外，布有浑源、繁峙、五台、平陆、垣曲五个煤产地。这五个煤产地之所以称不上煤田，就是因为分散赋存的储煤面积小，查明保有资源和预测资源量都不多。根据山西省第三次煤田预测资料，这五个煤产地储煤面积共计1419.101平方公里，比六大煤田中面积***小的大同煤田还小300平方公里；查明保有储量只有6.37亿吨，相当于查明保有资源量***小的西山煤田的3.29%。这五个煤产地资源赋存的基本特征是分布零散，多为“窝子”煤，煤层不稳定，地质构造较复杂，不适宜大型矿井布局开发。但是，这些煤产地煤炭资源开发利用的社会效益及环境效益，不容忽视。这些煤产地远离六大煤田而周边多为无煤县，由中小型矿井开发，可弥补当地及周边县乡的工需民燃对煤炭能源的需求，促进当地利用资源优势调整经济结构，防止当地居民在经济并不殷实的情况下，因无资金远距离拉运大矿的煤炭而就近砍伐树木、烧掉秸杆杂草，破坏生态环境。 国家在确定全国煤炭产业政策时，充分考虑了各省、市、区煤炭资源的赋存条件，整体设定各省、市、区新建矿井井型下限时，有的设定为30万吨/年，有的设定为9万吨/年，有的设定为3万吨/年。但是，各省、市、区自身的煤炭资源赋存条件也存在很大差异。就山西而言，省内也有类似福建省、贵州省煤炭资源赋存条件的地方。有差异就有区别，有区别就应当具体分析、区别对待。山西应效仿国家对各省井型下限区别对待的政策，因地制宜。 鉴于以上分析，足可以得出一个结论：在煤炭资源整合中，井型规模宜大则大，宜小则小。宜大却不大是不可取的，宜小却硬大也是不可取的。学习实践科学发展观，贵在科学；构建和谐社会，重在和谐。 三、关于资源整合和地方经济发展 1978年12月，党的十一届三中全会，决定把全党的工作重点转移到经济建设方面来，能源和交通被确定为经济建设的重点。在党的十一届三中全会精神和改革开放总方针的指引下，山西作为全国的能源基地，为满足国家经济建设提供煤炭能源作出了积极的重大的贡献。我们必须肯定，山西各类地方中小型煤矿在满足国家对煤炭的需求方面，特别是为产煤地区调整经济结构、脱贫致富方面，为地方经济发展增加财力方面，功不可没。 从山西煤炭产量结构的变化看：1978年全省各类地方煤矿产量占全省总产量的38.75%，到“六五”期末的1985年所占比重达到59.96%，到“八五”期末的1995年所占比重达到61.42%。这一时期，是国家对煤炭能源的紧缺的时期，山西地方煤矿弥补大矿产能之不足，为国家经济建设对能源的需求提供了可靠保障。直到上世纪末煤炭市场低迷时期的1998年，山西地方煤矿产量占全省的比重仍然高达62.68%。经过“九五”、“十五”时期的整顿改造，“十一五”时期前三年全省地方煤矿企业数量比“九五”时期之前减少了1/3左右，但煤炭产量仍占全省的1/2左右。足以看出地方煤矿是山西煤炭工业发展一支不可或缺的生力军。 改革开放以来，国家采取了一系列经济政策扶持山西煤炭工业可持续发展，地方中小煤矿充分发挥资源优势，在为缓解能源紧缺的局面作出积极贡献的同时，为增加地方财政收入兴晋富民贡献了力量。但是我们也清醒地看到，地方煤矿特别是乡村小煤矿开采方式落后，抗灾能力低，破坏浪费资源严重等问题，在发展过程中日渐显现。经过自“九五”时期以来不间断的安全整治、采煤方法改革和企业制度改革创新，矿井数量减少，单井能力增加，技术装备程度大幅度提高。部分地方煤矿企业包括较大的乡村或民营煤矿采用了综采，整体技术水平大为提升，代表了先进生产力发展方向。我国是发展中国家，仍处社会主义初级阶段。在一定历史时期内，仍存在着生产力结构参差交叉、先进的和相对落后的生产力并存的现象，淘汰相对落后的生产力或快或慢都有一个循序渐进的过程，不可能在瞬间内统统绝迹。一个重要的原因，就是因为有一部分相对落后的生产力的存在仍然为社会经济发展发挥着一定意义上的弥补作用。 鉴于以上分析，我们可以提出结论：地方煤矿目前仍然是山西煤炭工业发展的一支不可忽视的力量，其在振兴产煤区地方经济中的地位仍是不可低估的。在现阶段资源整合和企业兼并重组中凡能够或者可以成为整合主体的地方骨干矿井，须鼓励其在整合中提升技术水平，适度做大；凡可以或者应当独立保留的中小型煤矿（矿井）应予积极扶持改造，使其继续发挥促进地方经济发展支柱力量的作用的同时，随着先进生产力的发展而逐步淘汰。 煤炭资源整合、企业重组，将是山西煤炭工业发展史上的里程碑，将翻开山西煤炭工业辉煌一页。开拓进取，促进生产力不断发展和进步，是社会发展永恒的主题。只要我们认清先进生产力发展的趋势，通力协调处理好与煤炭资源整合相关的若干关系，山西煤炭工业的明天一定会更加辉煌灿烂。 山西省煤炭工业协会秘书长 研究员 李承义